argomento: Osservatorio - Unione Europea

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di FLAVIA ROLANDO

1. Il 9 giugno 2016 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione con la quale ha invitato la Commissione a presentare una proposta di regolamento per un’amministrazione dell’Unione europea aperta, ef­ficace e indipendente. Attraverso questa iniziativa il Parlamento eu­ropeo mira a introdurre delle norme procedurali che disciplinino l’attività amministrativa delle istituzioni, degli organi e degli organi­smi dell’Unione al fine di definire i diritti dei cittadini, che sempre più frequentemente con essa si relazionano, e garantire così il rispetto del diritto a una buona amministrazione sancito dall’art. 41 della Car­ta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

La risoluzione del Parlamento segue a distanza di circa tre anni e mezzo la precedente risoluzione recante una raccomandazione alla Commissione sul diritto dell’Unione europea in materia di procedi­menti amministrativi, con la quale quest’ultima era stata ugualmente invitata ad esercitare il proprio potere di iniziativa legislativa, senza che tuttavia l’invito avesse avuto alcun seguito. La perseveranza del Parlamento europeo è motivata dall’esigenza di istituire un quadro unitario e organico di principi e norme applicabili ai procedimenti amministrativi europei, considerando che il sistema normativo attuale è caratterizzato da un insieme di procedure diverse, da cui “derivano lacune e incoerenze tra le procedure stesse” (considerando n. 4). Un riferimento normativo organico di regole procedurali a tutela dei di­ritti dei singoli contribuirebbe a definire un insieme di regole facil­mente identificabili, aumentando così le garanzie dei cittadini e di chiunque si interfacci con l’amministrazione dell’Unione. A tal fine, nel predisporre questa nuova risoluzione e il testo ad essa allegato la Commissione giuridica del Parlamento europeo si è avvalsa dell’aiuto di diversi esperti chiamati ad approfondire determinati aspetti della questione e a tratteggiare le linee del dibattito sulla ado­zione di un codice amministrativo europeo.

2. L’esigenza di istituire un codice di buona condotta, che definisse i diritti dei cittadini nei confronti delle istituzioni dell’Unione europea, è stata rappresentata per la prima volta nel 1998 dal deputato Roy Perry (relatore della relazione concernente la richiesta di adozione di un Codice di buona condotta amministrativa). Due anni più tardi il Mediatore europeo ha presentato al Parlamento europeo un testo che, con alcune modifiche, è stato adottato dal Parlamento europeo con la risoluzione del 6 settembre 2001 insieme all’invito alla Commissione a presentare una proposta di regolamento sulla base dell’art. 308 TCE (oggi art. 352 TFUE). Da allora diverse istituzioni si sono dotate di codici interni, che tuttavia sono differenti tra loro.

Ad oggi, dunque, i cittadini possono fare riferimento a questi atti, che però non hanno valore vincolante. Il Codice di buona condotta è es­senzialmente espressione del principio di buona amministrazione, stabilito dall’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che ha invece assunto efficacia vincolante con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Inoltre, fondamentale è stato e conti­nua a essere il ruolo della Corte di giustizia, che attraverso la propria giurisprudenza ha contribuito a definire la portata di tali principi e di­ritti.

La necessità di introdurre un regolamento in materia nasce, dunque, dall’esigenza di disciplinare in maniera sistematica, in un unico atto giuridico con valore vincolante, le norme a cui soggiacciono i proce­dimenti amministrativi gestiti dalle amministrazioni europee e, al contempo, di codificare i diritti di individui, cittadini, ONG e impre­se, che sempre più spesso entrano in contatto con l’amministrazione sovranazionale (per una sintesi della ragioni che motivano l’esigenza di introdurre un quadro unitario di principi si veda J. Ziller, Is law of administrative procedure for the Union institutions necessary? In­troductory remarks and prospects, in particolare p. 15, nonché O. Mir Puigpelat, Arguments in favour of a general codification of the procedure applicable to EU administration., entrambi briefing notes per la Commissione giuridica del Parlamento europeo).

3. La proposta di regolamento elaborata dal Parlamento europeo si fonda, come base giuridica, sull’art. 298 TFUE. Introdotta dal Tratta­to di Lisbona, tale disposizione stabilisce che “nell'assolvere i loro compiti le istituzioni, organi e organismi dell'Unione si basano su un'amministrazione europea aperta, efficace ed indipendente” e a tal fine il Parlamento europeo e il Consiglio fissano le opportune dispo­sizioni deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legi­slativa ordinaria.

Un gruppo di esperti di vari Stati membri, il Research Network on EU Administrative Law (ReNEUAL), cui si deve una recente propo­sta di Model Rules on EU Administrative Procedures, ha sottolineato che l’articolo 298 TFUE si può prestare a differenti interpretazioni. Secondo la lettura più restrittiva la disposizione in esame consenti­rebbe l’adozione di regolamenti che si applichino esclusivamente all’organizzazione interna delle istituzioni, degli organi e degli orga­nismi dell’Unione. Tuttavia, è stato detto, se si ritenesse che esso consenta solo la disciplina delle procedure interne dell’apparato am­ministrativo europeo, l’art. 298 TFUE verrebbe ridotto ad una mera riproposizione dell’art. 336 TFUE, spogliando la norma del suo effet utile (ReNEUAL, Libro I, p. 32). Inoltre, una simile interpretazione finirebbe per essere in contrasto con l’obiettivo stesso dell’art. 298, ossia l’introduzione di regolamenti che fissino disposizioni finalizza­te alla creazione di una amministrazione aperta.

Secondo un’interpretazione ampia, invece, la disposizione potrebbe essere legittimamente considerata una base giuridica idonea a intro­durre un insieme di norme che disciplinino il procedimento ammini­strativo sia dell’Unione europea sia degli Stati membri laddove que­sti attuino il diritto dell’Unione europea (c.d. esecuzione indiretta). Tale interpretazione si basa infatti su un concetto ampio di ammini­strazione europea, che includerebbe anche le amministrazioni nazio­nali nella loro attività di esecuzione degli atti sovranazionali (si veda J. Ziller, Towards Restatements and Best Practice Guidelines on EU Administrative Procedural Law, note per la Commissione giuridica del Parlamento europeo, p. 12; sulla possibile interpretazione esten­siva si veda sempre ReNEUAL, Libro I, punto 43, p. 17.). 

Nella sua proposta dello scorso 9 giugno, il Parlamento europeo ha seguito, invece, una interpretazione che gli autori degli studi prelimi­nari (D.-U. Galletta, H. C. H. Hofmann, O. Mir Puigpelat, J. Ziller,

The context and legal elements of a Proposal for a Regulation on the Administrative Procedure of the European Union's institutions, bod­ies, offices and agencies, studio per la Commissione giuridica del Parlamento europeo, p. 15) hanno definito cauta. Esso ha inteso in­fatti disciplinare l’attività amministrativa delle sole istituzioni, organi e organismi dell’Unione, come espressamente stabilito dal par. 3 dell’art. 2. Sono, poi, state esplicitamente escluse dall’ambito di ap­plicazione le procedure legislative, i procedimenti giudiziari e i pro­cedimenti che portano all’adozione di atti non legislativi basati diret­tamente su disposizioni dei Trattati, su atti delegati o su atti di esecuzione (sulla base degli artt. 290 e 291 TFUE).

L’obiettivo della proposta è cioè quello di istituire un quadro di nor­me generali applicabile a tutti i procedimenti amministrativi. Sono però fatti salvi gli altri atti giuridici dell’Unione che stabiliscono spe­cifiche norme in materia di procedimenti amministrativi, relativa­mente a determinati settori. I principi, e quindi i diritti, stabiliti nella proposta di regolamento troveranno applicazione in caso di lacune, e comunque orienteranno l’interpretazione delle disposizioni settoriali, al fine di ridurre la frammentarietà che caratterizza l’attuale insieme di norme procedurali applicabili e trovi applicazione il diritto a una buona amministrazione garantito dall’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

4. La proposta di regolamento è strutturata in sette capi. Dopo quello dedicato alle disposizioni generali, i successivi capi trattano l’avvio, la gestione e la conclusione del procedimento amministrativo. Per quanto concerne l’avvio del procedimento amministrativo, nella pro­posta si stabilisce con chiarezza che i procedimenti possono essere avviati dall’amministrazione dell’Unione di propria iniziativa oppure su istanza di parte (art. 5 ss.). Nel primo caso la decisione di avviare un procedimento deve essere notificata alle parti nella lingua dello Stato in cui esse si trovano, a meno che non ostino ragioni di interes­se pubblico, comunicando altresì gli elementi essenziali del procedi­mento. Nel secondo caso la richiesta di avviare il procedimento dovrà contenere tutti gli elementi necessari per avviare il procedimento, senza però richiedere inutili requisiti formali, e l’amministrazione sa­rà tenuta a inviare un avviso di ricevimento che contenga anch’essa gli elementi essenziali del procedimento.

Nell’ambito del capo dedicato alla gestione del procedimento vengo­no specificati sia i diritti procedurali delle parti (il diritto di ricevere informazioni in modo chiaro e comprensibile, di accedere al fascico­lo, di essere ascoltati prima che sia adottata qualsiasi misura pregiu­dizievole nei propri confronti, di produrre le prove che ritengono ap­propriate, di comunicare con l’amministrazione anche a distanza e in qualsiasi lingua prevista dai Trattati, di essere rappresentate e di pa­gare oneri ragionevoli e proporzionati), sia gli obblighi per l’amministrazione, e cioè quello di esaminare il caso in maniera ac­curata e imparziale, di tenere dei registri della corrispondenza, dei documenti ricevuti e delle decisioni adottate nel rispetto della prote­zione dei dati, di concludere i procedimenti in tempi ragionevoli e comunque non oltre 3 mesi dalla data di notifica della decisione di avviare il procedimento o dall’avviso di ricevimento della richiesta di parte (art. 8 ss.). L’amministrazione potrà ascoltare testimoni ed esperti, anche su proposta delle parti, e potrà effettuare ispezioni lad­dove sia conferito un potere ad hoc da un atto legislativo dell’Unione, nei limiti fissati dalle autorizzazioni.

Nel capo dedicato alla conclusione del procedimento è poi previsto l’obbligo di adottare atti in forma scritta, in cui siano chiaramente in­dicati i motivi su cui gli stessi si fondano, la base giuridica e i pre­supposti di fatto. Devono essere altresì indicati i mezzi di impugna­zione, in particolare il ricorso di tipo amministrativo all’autorità ge­rarchicamente superiore o ad altro ufficio se ciò non è possibile, non­ché la possibilità di avviare un procedimento giudiziario o presentare denuncia al Mediatore europeo (art. 18 ss.).

Sulla base della giurisprudenza della Corte di giustizia e delle dispo­sizioni contenute in alcune discipline settoriali, la proposta di rego­lamento introduce, poi, alcuni principi relativi alla rettifica e alla re­voca degli atti amministrativi, sia che essi siano pregiudizievoli ov­vero vantaggiosi per una parte (artt. 23 e 24). In caso di atti pregiudi­zievoli, la rettifica o revoca dell’atto amministrativo illegittimo avrà effetto ex tunc, mentre in caso di atto legittimo gli effetti saranno ex nunc. Nell’ipotesi di rettifica o revoca di atti amministrativi vantag­giosi per una parte dovrà essere rispettato il principio del legittimo affidamento, valutando anche un risarcimento per le eventuali perdite subite.

Meritano poi attenzione le disposizioni relative alla disciplina degli atti amministrativi a portata generale: l’art. 26 della proposta estende l’applicazione dei principi stabiliti anche a questa tipologia di atti, considerando che si tratta comunque atti di natura amministrativa. Naturalmente la portata generale imporrebbe una disciplina per alcu­ni aspetti particolari, come l’obbligo di notifica, che tuttavia non so­no specificati (in proposito si veda anche The context and legal ele­ments of a Proposal for a Regulation on the Administrative Procedu­re of the European Union's institutions, bodies, offices and agencies, p. 32).

Infine, appare degno di nota l’art. 28, che prevede l’obbligo delle amministrazioni di pubblicare su uno specifico sito internet informa­zioni semplici, chiare e aggiornate sui procedimenti, e in particolare su quelli che possono essere iniziati su richiesta della parte. Ciò do­vrebbe agevolare i cittadini nella conoscenza del funzionamento dell’apparato amministrativo dell’Unione e dei propri diritti, avvici­nandoli alla non sempre accessibile burocrazia sovranazionale.

5. La proposta di regolamento per un’amministrazione dell’Unione europea aperta, efficace e indipendente del 9 giugno 2016 è stata adottata sulla base dell’art. 225 TFUE. Secondo questo articolo il Parlamento europeo può chiedere alla Commissione di presentare adeguate proposte sulle questioni per le quali reputa necessaria l'ela­borazione di un atto dell'Unione ai fini dell'attuazione dei Trattati. Nella citata raccomandazione il Parlamento europeo ha invitato la Commissione a presentare una proposta legislativa da inserire nel suo programma di lavoro per il 2017, rammentando che la precedente ri­soluzione del 15 gennaio 2013 non era stata seguita da alcun atto.

La riproposizione della medesima questione da parte del Parlamento europeo, questa volta corredata da una proposta di regolamento, la­scia trasparire l’importanza che la questione ha assunto in seno all’Assemblea che rappresenta i cittadini dell’Unione. Non è detto, tuttavia, che la Commissione deciderà di dar seguito alle richieste del Parlamento.

In effetti, pur avendo dedicato in passato un libro bianco all’argomento, come sopra detto la Commissione non ha presentato alcuna proposta dopo la raccomandazione del Parlamento europeo del 15 gennaio 2013, pur adottata sulla base del medesimo articolo del Trattato e soprattutto con una larga maggioranza dei voti a favo­re.

La perseveranza del Parlamento europeo e soprattutto l’importanza della materia, che attiene direttamente ai diritti dei cittadini europei e, quindi, alla necessità di far fronte anche politicamente alla percezio­ne di una vera o presunta lontananza da essi delle istituzioni dell’Uione, rendono senz’altro opportuno, a parere di chi scrive, che la Commissione proceda questa volta con una iniziativa legislativa coerente con l’invito rivoltole dal Parlamento.