Il contributo approfondisce il tema dei rapporti tra Next Generation EU e solidarietà tra generazioni nell’ambito dell’Unione europea. Dopo una breve riflessione introduttiva in merito alle generazioni future nel processo di integrazione europea, si prende in esame il ruolo della “dimensione” intergenerazionale della solidarietà nell’ordinamen­to dell’Unione, in particolare sino allo scoppio della pandemia da Covid-19 e nel contesto della crisi da essa provocata. Ci si sofferma, quindi, sulla rilevanza della solidarietà tra generazioni nel quadro di Next Generation EU, tenuto conto, per un verso, delle premesse che hanno condotto all’adozione di tale strumento e, per altro verso, delle caratteristiche concrete dello stesso, oltre che delle prime valutazioni ricavabili dalla sua attuazione.

SOMMARIO:

I. Introduzione - II. Processo di integrazione europea e generazioni future - III. La solidarietà tra generazioni nell’ordinamento dell’Unione europea sino allo scoppio della crisi pandemica - IV. La crescente rilevanza attribuita alla solidarietà, anche intergenerazionale, nel contesto della crisi pandemica: le premesse di fondo di Next Generation EU - V. Le caratteristiche concrete di Next Generation EU: un cambio di paradigma anche dalla prospettiva della solidarietà tra generazioni? - VI. Considerazioni conclusive - NOTE

I. Introduzione

La pandemia da Covid-19 e la grave crisi che ne è conseguita hanno posto l’Unione europea dinanzi a sfide senza precedenti [1]. Tra le numerose ed articolate misure adottate dall’Unione e dagli Stati membri per affrontare tali sfide, un ruolo centrale – in particolare, anche se certamente non solo, nella prospettiva dell’interesse delle future generazioni – è giocato, senza dubbio, da Next Generation EU [2]. Si tratta, com’è noto, di un complesso strumento che, come emerge sin dalla sua denominazione, ambisce a costruire un “ponte” verso la prossima generazione di europei. Quest’ultima finalità, del resto, è uno dei tratti maggiormente caratterizzanti della descrizione, ad opera delle istituzioni europee e dei rappresentanti degli Stati membri dell’UE, di un meccanismo che realizza una straordinaria mobilitazione di risorse nell’ambito dell’Unione e che, nel contempo, mette in discussione diversi principi di fondo dell’ordi­namento “comunitario” e della c.d. costituzione economica europea, ancorché, almeno in linea di principio, su base temporanea ed eccezionale. Tuttavia, mentre il carattere di notevole innovatività e l’enorme portata di Next Generation EU sono – pur nella diversità di opinioni quanto all’oppor­tunità di un simile sviluppo del sistema dell’Unione e ai relativi profili critici – elementi ampiamente riconosciuti, più controversa appare l’effettiva adeguatezza di tale strumento alla realizzazione della specifica finalità rappresentata dal perseguimento dell’interesse delle generazioni future e, quindi, della solidarietà tra generazioni. Nel presente contributo ci si propone di approfondire il tema dei rapporti tra Next Generation EU e solidarietà intergenerazionale nell’ambito del­l’Unione europea. Dopo una breve riflessione introduttiva sulle generazioni future nel processo di integrazione europea (par. II), si prenderà in esame il ruolo della solidarietà tra generazioni nell’ordinamento “comunitario”, in particolare sino allo scoppio della pandemia da Covid-19 (par. III) e a seguito della crisi da essa provocata, che ha determinato il contesto nel quale è stato originato un piano di ripresa espressamente ispirato, tra l’altro, [continua ..]

II. Processo di integrazione europea e generazioni future

Pare opportuno premettere che il processo di integrazione europea, sin dalle sue origini, mira a realizzare obiettivi di lungo periodo che, almeno in una certa misura, implicano una particolare considerazione degli interessi delle future generazioni. Benché all’epoca dell’avvio di tale processo le generazioni future non costituissero ancora, come invece avviene oggi, una «nuova categoria (soggettiva?) del ragionamento giuridico» [3] – rilevante al punto da conquistare un ruolo di primo piano nel dibattito giuridico, politico e filosofico, quale «intellectual leitmotif» [4] dello scenario contemporaneo –, la proiezione al futuro rappresenta un elemento centrale e un tratto qualificante dell’integrazione europea sin dalle primissime fasi dell’esperienza comunitaria. Se, infatti, è indubbio che il perseguimento di obiettivi destinati a valere oltre il tempo presente, tra cui quello di tutelare le generazioni future, è connaturato anche a molte altre organizzazioni internazionali [5] – come pure, ancor prima, alle costituzioni e alle norme costituzionali [6] –, è altresì vero che l’integrazione europea si caratterizza da sempre quale processo eminentemente dinamico e teleologico, oltre che come progetto a lungo termine. In questa prospettiva si poneva già la celebre dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950 [7], che può essere considerata l’atto di nascita delle Comunità europee [8]. Ciò si evince, anzitutto, dai riferimenti contenuti in tale dichiarazione alla gradualità necessaria per realizzare il progetto europeo, nonché ad obiettivi ambiziosi e di lungo periodo da perseguire tramite sforzi creativi. Ma altrettanto significativa appare l’idea di mettere in comune le produzioni di carbone ed acciaio, quale strumento per promuovere lo sviluppo economico, definito come «première étape de la Fédération européenne», e per cambiare il destino delle regioni interessate da tali produzioni. Nel medesimo ordine di idee si collocava altresì la concezione dell’integrazione europea propugnata da Jean Monnet (il principale ispiratore, come noto, della dichiarazione Schuman), il quale era solito sottolineare l’importanza del fatto che le istituzioni europee sarebbero sopravvissute agli uomini che le avevano [continua ..]

III. La solidarietà tra generazioni nell’ordinamento dell’Unione europea sino allo scoppio della crisi pandemica

Ai fini delle riflessioni relative all’impatto di Next Generation EU sull’interesse delle future generazioni, la solidarietà intergenerazionale, da ultimo citata, pare costituire un angolo visuale particolarmente rilevante, per varie ragioni. In primo luogo, si tratta di una delle declinazioni della solidarietà, ossia di un valore, obiettivo e principio strutturale del sistema dell’Unione, che «sta alla base del sistema comunitario nel suo complesso», come la Corte di giustizia ha affermato sin dal 1969 [19], e che tuttavia, ad oggi, anche (e forse soprattutto, come si vedrà) nella sua dimensione intergenerazionale, pare avere espresso solo una parte delle sue potenzialità ai fini dello sviluppo di tale sistema. In secondo luogo, la solidarietà tra generazioni rappresenta un obiettivo dell’Unione, espressamente sancito da una disposizione di diritto primario, segnatamente, come anticipato, dall’art. 3, par. 3, TUE, nella versione risultante dal Trattato di Lisbona [20]. Anche sotto questo profilo, quindi, la solidarietà intergenerazionale assume una peculiare rilevanza nella valutazione delle politiche adottate dalla stessa Unione e dagli Stati membri, ed in particolar modo, date le sue premesse di fondo, di Next Generation EU. In terzo luogo, si ritiene – pur con tutta la cautela imposta dal fatto di muoversi su un terreno che è oggetto di studio da parte di numerose discipline, anche non giuridiche – che la solidarietà possa costituire una valida chiave di lettura della complessa questione dei rapporti tra le generazioni attuali e quelle future [21]. Non essendo possibile affrontare compiutamente il tema in questa sede, ci si limita ad osservare che, in base ad un approccio appena intuitivo, e inevitabilmente semplificato, si può individuare una sorta di dicotomia tra, da un lato, i doveri e le responsabilità verso le generazioni future e, dall’altro, gli interessi o addirittura i diritti di queste ultime nei confronti delle generazioni attuali. A fronte di tale dicotomia, il principio (oltre che, almeno nel sistema dell’Unione, l’obiettivo) della solidarietà intergenerazionale sembra poter efficacemente contribuire ad un superamento – quantomeno parziale – della logica della contrapposizione tra generazioni (responsabilità e doveri versus interessi e diritti) [22], [continua ..]

IV. La crescente rilevanza attribuita alla solidarietà, anche intergenerazionale, nel contesto della crisi pandemica: le premesse di fondo di Next Generation EU

Sulla scorta delle considerazioni svolte nel paragrafo precedente, ci si può ora domandare se, ed eventualmente in quale misura, l’insorgere della crisi scaturita dalla diffusione del Covid-19 in Europa e la successiva adozione di Next Generation EU abbiano avuto un impatto sullo sviluppo della solidarietà, segnatamente nella sua dimensione intergenerazionale, nell’ordi­namento dell’Unione europea. E ciò alla luce del fatto che, anche in ragione del carattere eccezionale e dell’entità di tale crisi, la nozione di solidarietà è stata evocata a più riprese – con una frequenza, probabilmente, senza precedenti – nel dibattito relativo alle risposte alla pandemia. A partire dalla prima metà del 2020, invero, i riferimenti a tale nozione – soltanto in alcuni casi espressamente declinata nella sua dimensione di principio, valore e/o obiettivo dell’Unione – si sono rapidamente moltiplicati, in varie sedi: dai primi documenti adottati dalla Commissione europea [38] alle dichiarazioni di capi di Stato o di governo degli Stati membri [39], dalle risoluzioni del Parlamento europeo [40] alla Roadmap for recovery elaborata dai Presidenti di Consiglio europeo e Commissione ad aprile 2020 [41], dai contributi di dottrina [42] alle iniziative promosse da think-tank [43], per limitarsi soltanto ad alcuni esempi [44]. Nelle primissime fasi della crisi, è stata rilevata soprattutto la scarsa applicazione della solidarietà, a causa delle iniziali incertezze delle istituzioni dell’Unione e, soprattutto, degli accesi contrasti tra Stati membri, segnatamente tra i Paesi “rigoristi” – primi tra tutti i c.d. Frugal Four [45] (Austria, Danimarca, Paesi Bassi e Svezia), ma anche, in un primo momento, la Germania – e i Paesi che auspicavano un maggiore interventismo a livello UE. Successivamente, però, le istituzioni e gli Stati membri hanno adottato diverse misure che sono parse suscettibili di segnare un cambio di passo nella gestione della crisi pandemica, nonché, in un’ottica più ad ampio raggio, nella concezione stessa di vari aspetti di fondo dell’ordinamento dell’Unio­ne [46]. In conseguenza di ciò, almeno secondo parte degli interpreti, si è potuta ravvisare, pur nella complessità degli sviluppi verificatisi, una [continua ..]

V. Le caratteristiche concrete di Next Generation EU: un cambio di paradigma anche dalla prospettiva della solidarietà tra generazioni?

Si è visto che Next Generation EU è stato concepito e realizzato quale strumento ispirato, quantomeno in linea di principio, alla solidarietà tra le generazioni. Tuttavia, nell’ottica della solidarietà intergenerazionale a livello del­l’Unione europea, mentre Next Generation EU rappresenta un passaggio sicuramente rilevante dal punto di vista simbolico, non altrettanto pacifica risulta la coerenza di tale strumento con l’obiettivo in esame sotto il profilo, per così dire, operativo e concreto [61]. Pur trattandosi di una questione estremamente complessa, che probabilmente potrà essere oggetto di una compiuta valutazione, in grado di tenere conto di tutte le variabili in gioco, soltanto allorché i vari piani per la ripresa e la resilienza adottati dagli Stati membri saranno stati pienamente attuati, pare comunque già possibile svolgere alcune considerazioni sul punto. Per un verso, è da rilevare, anzitutto, che uno dei sei “pilastri” in cui sono state strutturate le aree di intervento, in particolare, del dispositivo per la ripresa e la resilienza – ossia dello strumento che ricomprende la quota nettamente maggiore delle risorse complessive di Next Generation EU – ha ad oggetto le «politiche per la prossima generazione, l’infanzia e i giovani, come l’istruzione e le competenze» [62]. Vi è, dunque, un’attenzione specifica e concreta per quella che viene definita «la prossima generazione», coerentemente con la denominazione scelta per il piano Next Generation EU. Va notato, peraltro, che non è stata fissata una quota precisa delle risorse da assegnare al pilastro sopra citato, a differenza di quanto previsto per i primi due pilastri – che, come noto, hanno ad oggetto la «transizione verde» e la «trasformazione digitale» – per i quali sono individuate, rispettivamente, le quote del 37% e del 20% delle risorse totali del dispositivo per la ripresa e la resilienza [63]. A tale riguardo, quindi, è stata lasciata alla discrezionalità di ciascuno Stato membro la decisione relativa alla quantità di risorse da destinare, in modo specifico, alle politiche per la prossima generazione, all’in­fanzia e ai giovani [64], il che costituisce sicuramente un limite quanto alla “proiezione” di Next Generation EU [continua ..]

VI. Considerazioni conclusive

Nella fase attuale, in cui Next Generation EU è ancora nel pieno della sua attuazione e molti aspetti dell’Unione europea post-pandemia risultano ancora in via di definizione, non è semplice formulare una valutazione compiuta in ordine ai rapporti tra tale strumento e la solidarietà tra generazioni. Pare comunque possibile ritenere, come si è visto, che le misure e le innovazioni introdotte da Next Generation EU siano suscettibili di valorizzare la solidarietà intergenerazionale, sicuramente sul piano simbolico, ma altresì in termini concreti, almeno in linea di principio e a condizione che le risorse vengano impiegate, in generale, soprattutto per finanziare investimenti e infrastrutture, nonché, più nello specifico, con un’adeguata attenzione ai giovani e alle generazioni future. Nello stesso tempo, lo strumento presenta una serie di limiti, che rischiano di ripercuotersi negativamente anche sui rapporti tra le generazioni e, più in particolare, sulla concreta attuazione dell’obiettivo della solidarietà intergenerazionale. Oltre alla citata discrezionalità lasciata agli Stati membri in merito alla quota di risorse da impiegare per i “pilastri” diversi dalla transizione ecologica e dalla trasformazione digitale – ivi incluso, come visto, quello relativo alle politiche per i giovani e per la prossima generazione –, sono state da più parti evidenziate le criticità sollevate da Next Generation EU. E ciò, ad esempio, in considerazione della rigidità di tale strumento [77], ma anche (e soprattutto) dal punto di vista del rispetto del principio democratico [78], tenuto conto del ruolo marginale del Parlamento europeo [79], nonché dei parlamenti nazionali [80], nelle procedure di governance ed attuazione di tale strumento. Tali questioni, che non possono essere approfondite in questa sede, si collegano al problema del deficit di rappresentanza di cui soffrono – per così dire, strutturalmente – le generazioni future. Più in generale, Next Generation EU, pur costituendo un cambio di paradigma per alcuni profili, non modifica – né, probabilmente, sarebbe stato possibile farlo senza una revisione dei trattati costitutivi – numerosi aspetti di fondo della c.d. costituzione economica europea e dell’ordinamento del­l’Unione europea. [continua ..]

NOTE