The essay analyses the Commission Notice of 19^th July 2016, on the notion of State aid as referred to in Article 107(1) TFEU, as far as State aid for culture and heritage conservation is concerned. Previously, in Regulation no 651/2014, the Commission had exempted Member States from the obligation to notify aid in this field, but not from the application of other EU competition rules. This Regulation had faced criticisms because it listed exhaustively State measures considered as State aid compatible with the internal market instead of identifying those situations which are exceptionally subject to the respect of State aid rules. In the framework of public consultations launched by the Commission on the proposal for a Notice on State aid notion, Italian authorities went even beyond these criticisms as far as financial support to cultural activities is concerned (museums, archaeological sites, includ­ing their management) with the exception of audiovisual goods and services (for these latter the Commission had previously devoted three different notices, in 2001, 2009 and 2013). According to the Italian authorities, since the cultural activities mentioned above do not qualify as economic activities, financial support in their favor cannot be considered as State aid. The Commission Notice of 2016 shows a total agreement with the Italian position. Consequently, the Notice exempts the recipients of such financial support from all obligations required by State aid rules.

According to the author, the stand so taken by the Commission in its Notice is compatible with Regulation no 651/2014, in spite of the lower hierarchy level of the first in respect to the second. In fact, the Commission Notice respects the Treaty’s rules and its Regulation does not seek to give an exhaustive interpretation of the same rules.

SOMMARIO:

I. La comunicazione della Commissione del 19 luglio 2016 e gli interventi pubblici nel settore dei beni culturali. - II. Le critiche avanzate nei confronti del Regolamento della Commissione n. 651/2014. - III. La posizione presa dalle autorità italiane precedentemente alla comunicazione del 2016. - IV. Il pieno accoglimento da parte della Commissione della posizione espressa dall’Italia. - V. La compatibilità della comunicazione del 19 luglio 2016 con il Regolamento n. 651/2014. - VI. Il diverso approccio della comunicazione del 2016 rispetto a quello di comunicazioni del 2001 e del 2007 relative ai servizi audiovisivi. - VII. (Segue): il carattere più flessibile reso alla gestione della politica relativa agli audiovisivi da una comunicazione del 2013, confermata ed integrata dall’art. 54 del Regolamento n. 651/2014. - NOTE

I. La comunicazione della Commissione del 19 luglio 2016 e gli interventi pubblici nel settore dei beni culturali.

Nel quadro delle funzioni che gli artt. 107-109 TFUE le attribuiscono, e in particolare di quelle che sono previste dal par. 3 dell’art. 107 TFUE, la Com­missione ha adottato, il 19 luglio 2016, una comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all’art. 107, par. 1, TFUE [1]. Ai sensi del punto 2.6 di tale comunicazione «[…] talune attività concernenti la cultura, o la conservazione del patrimonio e della natura possono essere organizzate in modo non commer­ciale e, quindi, possono non presentare un carattere economico. Pertanto è possibile che il finanziamento pubblico di tali attività non costituisca aiuto di Stato. La Commissione ritiene che il finanziamento pubblico di attività legate alla cultura e alla conservazione del patrimonio accessibili al pubblico gratuitamente risponda a un obiettivo esclusivamente sociale e culturale che non riveste carattere economico. Nella stessa ottica, il fatto che i visitatori di un’istituzione culturale o i partecipanti a un’attività culturale o di conservazione del patrimonio (compresa la conservazione della natura), accessibile al pubblico, siano tenuti a versare un contributo in denaro che copra solo una frazione del costo effettivo non modifica il carattere non economico di tale attività, in quanto tale contributo non può essere considerato un’autentica remunerazione del servizio prestato. […] Dovrebbero invece essere considerate attività di carattere economico le attività culturali o di conservazione del patrimonio (compresa la conservazione della natura) prevalentemente finanziate dai contributi dei visitatori o degli utenti attraverso altri mezzi commerciali (ad esempio esposizioni commerciali, cinema, spettacoli musicali e festival a carattere commerciale, scuole d’arte prevalentemente finanziate da tasse scolastiche o universitarie). Analoga­mente, le attività culturali e di conservazione del patrimonio che favoriscono esclusivamente talune imprese e non il grande pubblico (ad esempio il restauro di un edificio storico utilizzato da una società privata) dovrebbero di norma essere considerate attività economiche». Il punto 2.6 di tale comunicazione, che mancava nei relativi progetti del 2013 e 2014, concerne dunque la disciplina dei finanziamenti che lo Stato, le pubbliche amministrazioni e [continua ..]

II. Le critiche avanzate nei confronti del Regolamento della Commissione n. 651/2014.

La Commissione ha inserito nel Regolamento n. 651/2014 una Sezione 11, intitolata “Aiuti per la cultura e la conservazione del patrimonio”, in cui ha distinto tra “Aiuti per la cultura e la conservazione del patrimonio” in senso stretto (art. 53) e “Aiuti a favore delle opere audiovisive” (art. 54). Gli artt. 53 e 54 stabiliscono che entrambi i tipi di aiuti sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’art. 107, par. 3, TFUE e sono esentati dal­l’obbligo di notifica di cui all’art. 108, par. 3, TFUE, purché soddisfino alcune specifiche condizioni, espressamente indicate nelle rispettive disposizioni. Per il primo tipo di aiuto l’art. 53 prevede che gli aiuti possano assumere la forma di aiuti agli investimenti o di aiuti al funzionamento; specifica che i costi ammissibili in relazione agli uni e agli altri non devono superare determinati limiti precisando, però, che, per gli aiuti che non superano un milione di euro, l’importo massimo può essere fissato all’80% dei costi ammissibili. Per quanto riguarda gli aiuti a favore delle opere audiovisive, l’art. 54 stabilisce innanzitutto che essi devono sostenere un “prodotto culturale”, identificato come tale con riferimento al suo contenuto e non al mezzo di diffusione utilizzato [6], e possono assumere la forma di aiuti “alla produzione di opere audiovisive”, alla “preproduzione” e alla “distribuzione”. Considerando, poi, che le opere in questione possono dare luogo a spese in diversi Paesi e uno Stato può subordinare l’aiuto ad obblighi di spesa a livello territoriale, detto articolo ha previsto dei criteri alla luce dei quali questi obblighi possono essere imposti; precisa, inoltre, che gli aiuti non devono essere riservati esclusivamente ai cittadini dello Stato membro che li concede e che i beneficiari non devono necessariamente essere imprese costituite a norma del diritto commerciale nazionale. Nei confronti del Regolamento n. 651/2014 sono state svolte osservazioni che non riguardano le opere audiovisive; partono dal riscontro di un’incoeren­za dell’art. 53 rispetto al suo considerando n. 72, a termini del quale, «nel settore della cultura e della conservazione del patrimonio, determinate misure adottate dagli Stati membri possono non costituire aiuti di Stato in quanto non soddisfano tutti i [continua ..]

III. La posizione presa dalle autorità italiane precedentemente alla comunicazione del 2016.

Le osservazioni suscitate dal Regolamento della Commissione n. 651/2014 sono state tenute presenti nella posizione presa dalle autorità italiane nel corso di una consultazione pubblica che ha preceduto la nuova comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato ai sensi dell’art. 107, par. 1, TFUE. Dette osservazioni si sono limitate a valorizzare quella condizione, necessaria perché una misura concreti un aiuto di Stato, che è costituita dal fatto che essa distorca gli scambi tra Stati membri: ha escluso la qualificazione come aiuti di Stato di interventi a favore di infrastrutture esercitanti una funzione a titolo gratuito a favore di un’utenza essenzialmente di prossimità. Le autorità italiane, invece, hanno invitato la Commissione a qualificare in maniera più restrittiva tali aiuti: hanno drasticamente fatto presente che non si ritiene possibile individuare l’esercizio di attività economica – e cioè attività a vantaggio della quale possa parlarsi di un aiuto di Stato – «in settori quali la gestione di musei, degli archivi, delle cineteche e dei siti archeologici», e questo perché gli interventi a favore di tali infrastrutture concernono «attività […] caratterizzate dal fine perseguito che è quello della conservazione del patrimonio culturale e dell’offerta alla pubblica fruizione della collettività nonché dall’esercizio di una funzione pubblica dello Stato» [10]. E hanno aggiunto che «[l]addove si ravvisino aspetti di natura economica derivanti dal pagamento del biglietto, […] le entrate che ne derivano coprono solo una piccola parte dei costi di gestione, che per la quasi totalità sono coperti dalla fiscalità generale, essendo l’esercizio della stessa attività ispirato a criteri assimilabili a meccanismi solidaristici» [11].

IV. Il pieno accoglimento da parte della Commissione della posizione espressa dall’Italia.

La Commissione, con la comunicazione del 19 luglio 2016, trascurando anch’essa che la Sezione 11 del Regolamento n. 651/2014 ricomprendeva tra gli aiuti per la cultura e la conservazione del patrimonio sia gli aiuti «per la cultura e per la conservazione del patrimonio»in senso stretto, sia quelli «a fa­vore delle opere audiovisive», si è espressa con riferimento soltanto ai primi e recepisce pienamente quanto fattole presente dalle autorità italiane. Si riferisce agli investimenti e agli aiuti alle attività concernenti «musei, archivi, biblioteche, centri o spazi culturali e artistici, teatri, teatri lirici, sale da concerto, siti archeologici, monumenti, siti ed edifici storici, costumi ed artigianato tradizio­nali, festival, esposizioni, nonché attività di educazione culturale ed artistica» e rileva che tali attività, non solo possono essere considerate compatibili con il mercato unico ed esenti da obblighi di notifica, ma, perché organizzate in modo non commerciale e non presentanti un carattere economico, possono essere considerate attività il cui finanziamento pubblico non costituisce aiuto di Stato [12]. Ed ha precisato che il fatto che «i visitatori di un’istituzione culturale o i partecipanti ad un’attività culturale o di conservazione del patrimonio (compresa la conservazione della natura) accessibile al pubblico siano tenuti a versare un contributo in denaro che copra solo una frazione del costo effettivo non modifica il carattere non economico di tale attività, in quanto tale contributo non può essere considerato un’autentica remunerazione del servizio prestato» ed in quanto, a causa della loro non sostituibilità, si può, in relazione a quelle at­tività, escludere l’esistenza di un vero mercato. In effetti, non si manca di rilevare che anche i tre più importanti musei a livello mondiale, senza sostegno pubblico diretto o senza attingere a cospicui fondi di dotazione, non sarebbero in grado di raggiungere il pareggio di bilancio [13]‑[14]. La posizione così presa dalla Commissione si contrappone nettamente al­l’interpretazione stretta con cui essa aveva precedentemente ritenuto, da un lato, che musei che organizzano mostre costituiscono imprese soggette alla disciplina degli aiuti [continua ..]

V. La compatibilità della comunicazione del 19 luglio 2016 con il Regolamento n. 651/2014.

Alla luce dell’indicata presa di posizione di carattere generale contenuta nella comunicazione del 19 luglio 2016, viene naturale chiedersi come vi si possa fare affidamento stante il suo carattere decisamente innovativo rispetto al Regolamento n. 651/2014 e stante il diverso rilievo giuridico da attribuire al­l’uno e all’altro atto. Al riguardo si deve notare che, come la Corte ha più volte affermato [19], la Commissione è vincolata, non solo dalle discipline, ma anche «dalle comunicazioni da essa emanate in materia di controllo degli aiuti di Stato, [nella misura in cui] queste ultime non derogano a una buona applicazione delle norme del Trattato, e non possono essere interpretate in modo tale da restringere la portata degli artt. 87 CE e 88 CE o contravvenire agli obiettivi da quest[i] previsti» [20]. Ora, in primo luogo, non si può ritenere che la comunicazione deroghi ad una buona applicazione delle norme del Trattato, in quanto si basa nitidamente sul fatto che queste vietano misure che concretino un aiuto di Stato solo nei confronti di enti che, indipendentemente dalla loro denominazione, esplichino un’attività economica. In secondo luogo, per quanto si possa considerare che esista una gerarchia tra prese di posizione della Commissione espresse sotto forma di Regolamento o sotto forma di comunicazione, il Regolamento n. 651/2014 non volge a fornire in modo esaustivo un’interpretazione delle disposizioni del Trattato in materia, ma afferma la compatibilità con il mercato interno delle misure indicate dal par. 2 dell’art. 53 al fine di escludere l’esigenza di una notifica di tali misure [21].

VI. Il diverso approccio della comunicazione del 2016 rispetto a quello di comunicazioni del 2001 e del 2007 relative ai servizi audiovisivi.

L’approccio così seguito dalla Commissione nella comunicazione del 19 luglio 2016 con riferimento a misure di sostegno dei musei e delle altre strutture e attività qualificabili come culturali in senso stretto si distingue da quello che, con riferimento ad interventi degli Stati membri a favore dei servizi audiovisivi, dopo essere stato espresso in comunicazioni del 2001 [22], del 2007 [23], del 2009 [24], del 2013 [25], ora risulta confermato dall’art. 54 del Regolamento della stessa Commissione del 17 giugno 2014. Le opere audiovisive sono beni economici che offrono notevoli opportunità per creare ricchezza ed occupazione e, al tempo stesso, beni culturali che rispec­chiano e modellano la società [26]. Per questo già le due prime comunicazioni hanno indicato che gli interventi a loro favore, ove non ricadano nell’ambito di applicazione della c.d. regola de minimis [27], devono essere regolati dalle deroghe di cui all’art. 107, par. 3, lett. d), TFUE [28] in quanto, a differenza di quelli relativi a beni culturali in senso stretto, sono sempre soggetti al diritto della con­correnza. La Commissione ha ritenuto di poter approvare gli interventi degli Stati membri nel settore degli audiovisivi, ai sensi di tale disposizione, a condizione che rispettino: a) il criterio di legalità generale e b) criteri specifici di compatibilità. Sotto il primo profilo le due prime comunicazioni hanno indicato che gli interventi degli Stati membri non devono essere in contrasto con le disposizio­ni comunitarie in materia fiscale, non devono contenere discriminazioni, sulla base della nazionalità dei beneficiari, in materia di libertà di circolazione delle merci e dei servizi e non devono violare disposizioni nazionali in materia di disciplina del lavoro. Sotto il secondo profilo, le stesse comunicazioni, in ragione del rilievo eco­nomico degli audiovisivi e dell’esistenza di un mercato ad essi relativo, si distinguono nettamente dalla comunicazione del 2016, stabilendo quattro criteri specifici di compatibilità. Secondo il più importante tra essi gli aiuti nel settore devono riguardare un prodotto culturale. Stante che il Trattato di Lisbona stabilisce il rispetto dell’identità culturale di ciascuno Stato membro, e che, di conseguenza, non è [continua ..]

VII. (Segue): il carattere più flessibile reso alla gestione della politica relativa agli audiovisivi da una comunicazione del 2013, confermata ed integrata dall’art. 54 del Regolamento n. 651/2014.

(Segue) La comunicazione del 2013 non si è allontanata dalle due precedenti per quanto riguarda le condizioni ivi indicate; in linea con il Programma di modernizzazione della gestione della politica degli aiuti di Stato lanciato nel 2012 [29], la Commissione ne ha però resa più flessibile la portata. Lo ha fatto: a) estendendo le attività che la Commissione è disponibile a riconoscere come compatibili con il diritto comunitario; b) modificando la percentuale delle sovvenzioni che essa è pronta ad ammettere possa essere soggetta ad un uso territorializzato; e c) accentuando il suo orientamento a riconoscere l’applicazione in materia del principio di sussidiarietà. Quanto a tali tre punti: a) ha innovato rispetto alla sua precedente posizione indicando come legittima l’estensione degli aiuti a aspetti diversi dalla produzione di audiovisivi, ricomprendendo anche la sceneggiatura, lo sviluppo, la distribuzione o la promozione riservandosi di valutare se il regime che li prevede è compatibile con il TFUE ai sensi dell’art. 107, par. 3, lett. d), valutandoli però sulla base di criteri esposti nella stessa comunicazione; b) ha modificato la percentuale delle sovvenzioni suscettibili di territorializzazione portando la relativa percentuale dall’80% al 50% considerando questa nuova percentuale sufficiente a conciliare le esigenze di preservazione dell’identità degli Stati membri con quelle della concorrenza [30]; c) sulla base del principio di sus­sidiarietà ha considerato che uno Stato membro verifichi esso stesso la soddisfazione della condizione culturale, dotandosi puramente di un meccanismo idoneo ad accertare che sovvenzioni coprano attività e prodotti culturali. La comunicazione, in ossequio al principio di trasparenza, ha chiesto agli Stati membri di «pubblicare almeno le seguenti informazioni su un unico sito Internet oppure su un unico sito Internet che raccolga informazioni da diversi siti: il testo integrale del regime di aiuto approvato e le sue disposizioni di applicazione, il nome del beneficiario dell’aiuto, il nome e la natura dell’attività o progetto sovvenzionati, l’importo dell’aiuto e l’intensità dell’aiuto come per­centuale del bilancio totale dell’attività o progetto sovvenzionati. Tali informazioni [continua ..]

NOTE