Il lavoro esamina la recente giurisprudenza delle Corti europee e della Corte costituzionale italiana sul principio di legalità e determinatezza della legge penale.

Espressione del principio di legalità, la nozione di legge e di base legale assume nel sistema CEDU una caratterizzazione autonoma e diversa dal concetto di riserva di legge tipico degli ordinamenti di civil law, postulando l’esistenza di requisiti sostanziali di qualità della norma giuridica: accessibilità, prevedibilità e determinatezza. Questi stessi requisiti sono richiesti dalla Corte di giustizia dell’Unione europea ai fini della definizione della qualità della legge limitativa dei diritti fondamentali, anche con riferimento alla materia penale. Le peculiarità del sistema delle fonti dell’Unione e la sua interazione con gli ordinamenti nazionali hanno portato la Corte di giustizia ad evidenziare il ruolo del giudice nazionale nella precisazione del contenuto normativo della legge in una prospettiva di rafforzamento delle garanzie dell’individuo.

* Il presente scritto è destinato agli Atti del Convegno celebrativo del 60° anniversario della firma dei Trattati di Roma, Integrazione europea e sovranazionalità, Università Roma Tre, 24 marzo 2017.

SOMMARIO:

I. Principio di legalità e determinatezza della legge penale nella recente giurisprudenza costituzionale. - II. La nozione di legge nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. - III. Il principio di legalità e la nozione di legge nella giurisprudenza della Corte di giustizia: la nozione di legge con riferimento al diritto dell’Unione e ad atti nazionali di attuazione del diritto dell’Unione. - IV. Il rilievo della procedura di adozione dell’atto e il ruolo del legislatore dell’Unione ai fini della qualificazione dell’atto come legge. - V. I requisiti sostanziali di qualità della legge e il ruolo della giurisprudenza nella loro definizione. - VI. Alcune considerazioni conclusive sull’interazione tra diritto dell’Unione europea e diritto nazionale. - NOTE

I. Principio di legalità e determinatezza della legge penale nella recente giurisprudenza costituzionale.

I. Con sempre maggior frequenza le piùalte giurisdizioni europee si trovano a dover prendere posizione sul principio di legalità e sulla nozione di legge ai fini della limitazione dei diritti fondamentali dell’individuo e di riserva di legge in materia penale. La giurisprudenza in argomento della Corte di Lussemburgo e della Corte di Strasburgo si è ormai consolidata, prevedendo la necessaria concorrenza di alcuni essenziali requisiti, sia formali sia sostanziali. Dal canto suo, la Corte costituzionale italiana nell’ordi­nanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia nel caso Taricco [2] è tornata sulla questione della riserva di legge parlamentare in materia penale. Come è noto in quest’ultima decisione la Consulta ha rilevato il contrasto con i principi supremi dell’ordine costituzionale dell’interpretazione dell’art. 325 TFUE stabilita dalla Corte di giustizia nella sentenza Taricco [3] ed ha sollevato una questione pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE alla Corte di giustizia richiedendone sostanzialmente la riconsiderazione. Tra i vari argomenti addotti nell’ordinanza a sostegno di questa presa di posizione vi è quello della mancanza «di una base legale determinata» dell’obbligo che la Corte di giustizia ha ricavato dall’art. 325 TFUE e che impone al giudice nazionale di disapplicare la normativa italiana sui termini di prescrizione, la c.d. legge ex Cirielli (stabilita dagli articoli 160 e 161 cod. pen.), nella misura in cui impedendo al procedimento penale di giungere ad una decisione di merito sui fatti – frodi gravi in materia di IVA – e quindi di punire i responsabili, non consente l’efficace tutela degli interessi finanziari dell’U­nione. Le carenze che la Corte costituzionale ha ritenuto di vedere nella c.d. regola Taricco sembrano essere state prese da essa in considerazione, sia in relazione all’idoneità della fonte a produrre effetti normativi suscettibili di applicazione diretta da parte del giudice nazionale, sia sotto il profilo della qualità della legge, ovvero della tassatività e della prevedibilità del precetto normativo sulla disciplina della prescrizione. In realtà, nell’ordinanza, la Consulta non si sofferma tanto sul primo dei profili indicati, quello riguardante l’idoneità della [continua ..]

II. La nozione di legge nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.

II. Comincerò con il ricordare brevemente che nel sistema della CEDU le misure restrittive (c.d. ingerenze) dei diritti garantiti in tanto sono legittime, in quanto siano «previste dalla legge» in vista di un fine legittimo e rappresentino una misura necessaria in una società democratica[7]. Espressione del principio di legalità, la nozione di legge e di base legale assume nel sistema di Strasburgo una caratterizzazione autonoma e diversa dal concetto di riserva di legge tipico degli ordinamenti di civil law, non essendo necessariamente collegata al carattere formale della fonte, bensì all’e­sistenza di una norma giuridica e alle sue qualità. Secondo la Corte europea dei diritti dell’uomo ogni limitazione dei diritti fondamentali deve avere una base legale, cioè un fondamento normativo certo e conoscibile nel diritto dello Stato parte alla cui giurisdizione è sottoposto l’individuo titolare del diritto. Per individuare l’esistenza di una base legale assumono rilevanza non solo e non tanto il rango formale e la natura delle norme considerate [8], in quanto viene in considerazione sia il diritto scritto che quello non scritto, tra cui evidentemente la common law, con una sostanziale equiparazione del diritto di fonte giurisprudenziale al diritto di fonte legislativa [9]. In proposito i giudici di Strasburgo hanno precisato che non è possibile prescindere da una giurisprudenza consolidata e che pertanto, anche in un ambito coperto dal diritto scritto, la «legge» è il testo vigente così come viene interpretato dai giudici competenti [10]. Secondo la giurisprudenza della Corte, il principio di certezza del diritto, che è considerato un corollario del principio di legalità, comporta che la legge risponda a particolari requisiti sostanziali di qualità, nel senso che essa deve essere formulata in termini sufficientemente chiari e precisi per delimitare la discrezionalità dell’autorità pubblica. Evidentemente, una legge che conferisce un potere discrezionale non è in quanto tale incompatibile con quei requisiti, purché l’estensione e le modalità di esercizio di tale potere siano precisati con sufficiente chiarezza, tenuto conto dell’obiettivo voluto, in modo tale cioè da fornire all’individuo un’adeguata protezione contro [continua ..]

III. Il principio di legalità e la nozione di legge nella giurisprudenza della Corte di giustizia: la nozione di legge con riferimento al diritto dell’Unione e ad atti nazionali di attuazione del diritto dell’Unione.

III. I requisiti prevalentemente sostanziali della qualità della legge enucleati dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sembrano ben adattarsi alle caratteristiche dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea, dove le dinamiche normative appaiono profondamente diverse da quelle statali [17]. Un’impostazione di tipo esclusivamente formale, che faccia cioè rife-rimento unicamente alla fonte normativa delle restrizioni ai diritti e alle libertà garantite, oltre a non trovare rispondenza in tutti i sistemi giuridici degli Stati membri sarebbe infatti difficilmente adattabile al sistema delle fonti dell’Unione. La complessità normativa del sistema giuridico dell’Unione e la possibilità che esso si articoli diramandosi all’interno dei vari Stati membri attraverso le normative di attuazione del diritto dell’Unione o normative anche solo strumentali a tale attuazione, fa sì che la nozione di legge che emerge dalla giurisprudenza della Corte di Lussemburgo, pur restando tributaria della corrispondente nozione nella CEDU, finisca con l’assumere una sua configurazione autonoma. Del rispetto del principio di legalità la Corte di giustizia si è fatta carico in termini generali già nella sua giurisprudenza più risalente ritenendo che esso impone che «gli interventi dei pubblici poteri nella sfera di attività privata di ogni persona, devono essere fondati sulla legge ed essere giustificati dai motivi contemplati dalla legge» [18]. Il principio di legalità ha poi trovato codificazione nell’art. 52, par. 1 della Carta dei diritti fondamentali ai sensi del quale eventuali limitazioni al­l’esercizio di uno dei diritti in essa garantiti devono essere previste in una «legge» e rispettarne il contenuto essenziale; in conformità al principio di proporzionalità tali limitazioni devono essere effettivamente necessarie e rispondere a finalità di interesse generale o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui. L’art. 49 della Carta sancisce il principio con riferimento alla materia penale. La Corte di Lussemburgo ha definito la nozione di legge ai fini delle li-mitazioni ai diritti fondamentali garantiti dalla Carta alla luce del contesto sistemico dei principi generali relativi al fondamento [continua ..]

IV. Il rilievo della procedura di adozione dell’atto e il ruolo del legislatore dell’Unione ai fini della qualificazione dell’atto come legge.

IV. Occorre ora verificare se il requisito della previsione nella legge vada riferito soltanto agli atti dell’Unione adottati con la procedura legislativa o agli atti comunque adottati con la partecipazione del Parlamento europeo oppure esso possa essere esteso fino a ricomprendere anche atti adottati diversamente. Nel sistema dell’Unione, difficilmente si potrebbe infatti pensare di limitare la nozione di «legge» ai soli atti legislativi, a quegli atti, cioè, che ai sensi dell’art. 289 TFUE sono adottati con una procedura legislativa ordinaria o speciale, là dove il Parlamento europeo e il Consiglio «esercitano congiuntamente la funzione legislativa» (articoli 14 e 16 TUE). Sebbene la procedura legislativa sia prevista nella grande maggioranza di basi giuridiche, ciò nondimeno esistono disposizioni dei Trattati che consentono l’ado­zione di atti normativi, non qualificati come legislativi, anche di notevole rilievo politico-istituzionale e con impatto sui diritti fondamentali; atti adottati all’esito di procedure nel corso delle quali le istituzioni politiche assumono ruoli diversi e in specie il Parlamento europeo può trovarsi marginalizzato. Si pensi in particolare agli atti adottati in attuazione di decisioni PESC. Si pensi ancora agli atti, delegati o di esecuzione, adottati sulla base di un atto legislativo o di un altro atto normativo di base. La giurisprudenza in materia è particolarmente interessante; non ancorata a schemi formali, essa riflette piuttosto le complesse sfaccettature del sistema normativo e dell’equilibrio istituzionale dell’Unione. Con riguardo alle misure restrittive nei confronti di persone associate al terrorismo internazionale adottate nell’ambito della PESC il punto è stato esaminato nella sentenza Parlamento c. Consiglio del 19 luglio 2012 in cui la Corte ha affrontato la questione della validità della base giuridica del regolamento del Consiglio n. 1286/2009 [28]. Secondo il Parlamento europeo tale regolamento sarebbe stato erroneamente fondato sull’art. 215, par. 2, TFUE, che ne prevede solo l’informazione; mentre il corretto fondamento normativo avrebbe dovuto essere l’art. 75 TFUE che prevede il ricorso alla procedura legislativa ordinaria. La Corte non ha però accolto tale argomento in quanto il regolamento in questione costituisce uno degli strumenti con [continua ..]

V. I requisiti sostanziali di qualità della legge e il ruolo della giurisprudenza nella loro definizione.

V. Passando ai requisiti sostanziali di qualità della legge, nelle sue declinazioni di accessibilità, prevedibilità e determinatezza, la Corte di giustizia considera, con giurisprudenza consolidata, che in applicazione del principio di certezza del diritto qualsiasi normativa dell’Unione che impone oneri o limitazioni ai diritti dei singoli deve essere chiara e precisa, affinché gli interessati possano conoscere senza ambiguità i loro diritti e i loro obblighi e possano agire di conseguenza [37]. L’assenza di «norme chiare e precise che regolino la portata dell’ingerenza nei diritti fondamentali sanciti dagli articoli 7 e 8 della Carta» ha determinato la Corte a dichiarare, nella sentenzaDigital Rights Ireland, l’invalidità della direttiva 2006/24/CE riguardante la conservazione di dati generati o trattati nell’ambito della fornitura di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico o di reti pubbliche di comunicazione [38]. In considerazione della portata e della gravità dell’in­gerenza nel diritto alla tutela dei dati personali e in quello al rispetto della vita privata, la Corte è stata molto rigida nella valutazione della “qualità” delle norme della direttiva. Viene così rilevato che essa «non prevede norme specifiche e adatte alla vasta quantità dei dati di cui impone la conservazione, al carattere sensibile dei suddetti dati nonché al rischio di accesso illecito a questi ultimi, norme che servirebbero, in particolare, a regolare in maniera chiara e precisa la protezione e la sicurezza dei dati di cui trattasi, al fine di garantirne la piena integrità e riservatezza». Inoltre, ha osservato ancora la Corte, tale grave carenza non è stata neppure compensata dalla previsione nella direttiva di «un obbligo preciso degli Stati membri di stabilire siffatte norme». Con riguardo alla materia penale, la Corte, nella sentenza M.A.S. (Taricco II), ha ricordato «l’importanza, tanto nell’ordinamento giuridico dell’U­nione quanto negli ordinamenti giuridici nazionali, che riveste il principio di legalità dei reati e delle pene, nei suoi requisiti di prevedibilità, determinatezza e irretroattività della legge penale applicabile» [39]. Sancito nell’art. 49 della Carta, il principio di [continua ..]

VI. Alcune considerazioni conclusive sull’interazione tra diritto dell’Unione europea e diritto nazionale.

VI. La giurisprudenza esaminata ci fornisce un quadro normativo complesso in cui l’equilibrio tra i diritti fondamentali coinvolti e le relative limitazioni devono essere definiti inizialmente dal legislatore europeo e, in fase di interpretazione, dalla Corte di giustizia; tale equilibrio deve poi essere rispettato dagli Stati membri, e dai suoi organi, in fase di attuazione normativa così come di applicazione in sede giudiziaria del diritto dell’U­nione. Come si è in parte anticipato, la situazione può modularsi in modo diverso a seconda che si sia in presenza di una normativa europea direttamente applicabile o meno. Nel primo caso il giudice nazionale sarà tenuto a dare applicazione immediata alla norma europea eventualmente chiedendone in via pregiudiziale l’interpretazione o la validità alla Corte di giustizia. Sarà questa infatti il giu­dice competente ad apprezzarne la compatibilità con la Carta e con i principi generali del diritto dell’Unione di cui all’art. 6, par. 3. A questo proposito, mal si comprende l’obiter dictum contenuto nella recente sentenza della Corte costituzionale n. 269/2017 in cui, sul presupposto che la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ha un contenuto «di impronta tipicamente costituzionale» e che «i principi e i diritti enunciati nella Carta intersecano in larga misura i principi e i diritti garantiti dalla Costituzione italiana», essa ha affermato «che le violazioni dei diritti della persona postulano la necessità di un intervento erga omnes di questa Corte». Con la conseguenza che in presenza di controversie che diano luogo tanto a questioni di legittimità costituzionale quanto e contemporaneamente a questioni di compatibilità con il diritto dell’Unione il giudice debba, secondo la Consulta, prioritariamente sollevare la prima. Esula dall’oggetto di questo scritto un’analisi approfondita di questa sentenza [52]. Ci limitiamo qui ad osservare che questa affermazione, da un lato si pone in manifesto contrasto con decenni di giurisprudenza della Corte di giustizia sul principio del primato e dell’efficacia diretta del diritto dell’U­nione per cui i giudici nazionali sono tenuti a dare «piena efficacia» all’ob­bligo previsto dalla norma stessa, «disapplicando [continua ..]

NOTE