L’articolo analizza il ruolo delle operazioni Triton e Sophia nella repressione della tratta degli esseri umani e del traffico di migranti nel Mediterraneo centrale. L’in­da­gine si concentra anzitutto sui limiti che gli assetti partecipanti alle due missioni incontrano nell’esercizio di poteri di polizia nei confronti di imbarcazioni sospettate di smuggling o trafficking, alla luce del regime generale codificato nella Convenzione di Montego Bay sul diritto del mare e delle norme speciali previste dal Protocollo di Palermo sul traffico di migranti e dalla risoluzione n. 2240 (2015) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. L’Autrice si sofferma, poi, sulla sorte dei sospetti trafficanti catturati nel corso delle operazioni navali, evidenziando le difficoltà legate all’esercizio dell’azione penale in Italia, quando le condotte criminose direttamente ascrivibili ai sospetti trafficanti si esauriscono all’estero o in acque internazionali, al di fuori, cioè, della sfera di giurisdizione territoriale dello Stato italiano.

SOMMARIO:

I. L’azione integrata dell’Unione per il contrasto alla tratta di esseri umani e al traffico di migranti. - II. Le operazioni navali europee nel Mediterraneo centrale. - III. I limiti all’e¬ser¬cizio di poteri di polizia: a) in acque internazionali. - IV. Segue: b) nelle acque territoriali e nella zona contigua degli Stati interessati. - V. L’esercizio dell’azione penale nei confronti dei trafficanti. - VI. Conclusioni. - NOTE

I. L’azione integrata dell’Unione per il contrasto alla tratta di esseri umani e al traffico di migranti.

La tratta degli esseri umani (trafficking in human beings) ed il traffico di migranti (smuggling of migrants) sono da tempo al centro dell’attenzione della comunità internazionale. Alla loro prevenzione e repressione sono dedicati, fra l’altro, due distinti protocolli addizionali alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale del 2000 [1], che sono stati ratificati da quasi tutti gli Stati membri dell’Unione [2], e a cui la stessa Comunità europea ha ritenuto di aderire [3]. La prevenzione e il contrasto del traffico di migranti e della tratta degli esseri umani, del resto, sono parti integranti della politica europea in materia di immigrazione [4]. La particolare gravità di questi fenomeni, che spesso comportano significative violazioni dei diritti fondamentali dei migranti [5], e la loro dimensione transnazionale giustificano, inoltre, l’adozione di disposizioni penali comuni tese ad armonizzare la definizione dei due crimini e delle relative sanzioni negli ordinamenti interni degli Stati membri [6]. Alla prevenzione e repressione della tratta degli esseri umani e alla protezione delle vittime è dedicata la direttiva 2011/36/UE del 5 aprile 2011, che ha sostituito una precedente decisione quadro del Consiglio adottata nel 2002 [7]. Le misure di armonizzazione in tema di traffico di migranti sono invece contenute in due strumenti distinti: la direttiva 2002/90/CE, che definisce il fenomeno [8], e la decisione quadro 2002/946/GAI, che stabilisce regole minime per le sanzioni, la responsabilità delle persone giuridiche e la competenza giurisdizionale [9]. Per favorire l’effettiva repressione di entrambi i reati è inoltre stata adottata la direttiva 2004/81/CE, che consente il rilascio di un permesso di soggiorno speciale alle vittime che cooperino con le autorità competenti per assicurare alla giustizia i trafficanti [10]. Il quadro giuridico così delineato ha certamente contribuito a potenziare, negli anni, la capacità degli Stati membri di fronteggiare questi fenomeni criminali. Di recente, tuttavia, l’intensificarsi dell’attività delle organizzazioni transnazionali dedite al traffico di migranti e alla tratta di persone, specie lungo la rotta mediterranea, ha spinto l’Unione ad esplorare nuove e ulteriori strategie di contrasto. Nella sua [continua ..]

II. Le operazioni navali europee nel Mediterraneo centrale.

Quella del Mediterraneo centrale rappresenta, ormai da anni, una delle principali rotte d’ingresso irregolare in Europa [16]. Nella quasi totalità dei casi, i viaggi dal Nord Africa in direzione delle coste maltesi e (soprattutto) italiane sono organizzati da network criminali senza scrupoli, che non esitano a utilizzare imbarcazioni del tutto inadatte alla navigazione, incuranti del rischio a cui espongono le vite dei migranti che a loro si affidano per la traversata [17]. La Libia, in particolare, si è rivelata un terreno ideale per lo sviluppo delle attività dei trafficanti: a seguito della caduta del regime di Gheddafi, il Paese è sprofondato in uno stato di anarchia dal quale fatica ancora a riemergere. Il governo di unità nazionale riconosciuto dalle Nazioni Unite [18], che tuttora non è in grado di esercitare la propria autorità in alcune parti del Paese, non riesce a controllare adeguatamente la propria frontiera meridionale, né ad assicurare un efficace pattugliamento delle coste sul Mediterraneo. Questa situazione ha messo a dura prova le autorità italiane, cui spetta, da un lato, il compito di coordinare le operazioni di soccorso marittimo nella vasta zona SAR (search and rescue) di propria competenza [19] e, dall’altra, la responsabilità primaria di vigilare sulle proprie frontiere marittime per impedire l’ingresso irregolare di cittadini di Paesi terzi nell’Unione, garantendo al tempo stesso condizioni di accoglienza adeguate per coloro che intendano chiedere protezione internazionale. Su sollecitazione delle stesse autorità italiane, il 1° novembre 2014 l’A­genzia europea Frontex ha lanciato l’operazione congiunta Triton, con il compito di assistere l’Italia nel pattugliamento del bacino mediterraneo per prevenire gli ingressi irregolari. Nel luglio 2015, il piano operativo della missione è stato modificato, estendendo l’area delle operazioni e includendo nel mandato l’esercizio di funzioni di polizia per la repressione della tratta di persone e del traffico di migranti [20]. All’operazione partecipano 27 Paesi membri, 3 Paesi terzi e 9 agenzie ed organismi internazionali, con il dispiegamento di 3 aeromobili, 3 elicotteri, 2 pattugliatori offshore, 6 pattugliatori costieri, 1 motovedetta costiera e 12 uffici mobili e l’impiego complessivo di 407 [continua ..]

III. I limiti all’e¬ser¬cizio di poteri di polizia: a) in acque internazionali.

L’efficacia delle missioni navali europee nella prevenzione e repressione del trafficking e dello smuggling nel Mediterraneo dipende, anzitutto, dalla loro capacità di esercitare poteri di polizia nelle zone di mare dove esse operano, visitando ed eventualmente sequestrando le imbarcazioni sospettate di trasportare migranti irregolari, e – se del caso – arrestando i presunti trafficanti. L’esercizio di poteri coercitivi (enforcement jurisdiction) in mare è regolato dalla Convenzione di Montego Bay, ritenuta in larga misura riproduttiva di regole di diritto internazionale generale. La Convenzione prevede soluzioni diverse, a seconda che si tratti di intervenire nei confronti di una nave registrata o senza bandiera, e in funzione della zona di mare in cui la nave stessa si trova [45]. La regola generale, codificata nell’art. 92 della Convenzione, assegna allo Stato di bandiera la giurisdizione esclusiva sulla nave che si trovi in acque internazionali. Raramente, tuttavia, i trafficanti che operano nel Mediterraneo centrale utilizzano imbarcazioni registrate; più spesso, essi si servono di piccoli natanti senza bandiera. Ai sensi dell’art. 110, par. 1, lett. d), della Con­venzione, questi ultimi possono essere legittimamente fatti oggetto di visita da parte di navi da guerra di qualunque Stato [46]. Non è chiaro, però, se i poteri dello Stato interveniente nei confronti della nave priva di bandiera si esauriscano con l’ispezione del naviglio, o possano comportare anche l’ado­zione di misure coercitive ulteriori. In linea generale, il diritto di visita di cui all’art. 110 della Convenzione di Montego Bay non sembrerebbe automaticamente implicare anche il diritto di sequestrare la nave e arrestare l’equi­paggio [47]; laddove previsto, come nel caso di navi pirata, tale diritto è disciplinato in una distinta disposizione della Convenzione [48]. Ove la nave senza bandiera sia sospettata di trasportare migranti irregolari, tuttavia, l’adozione di misure coercitive ulteriori rispetto all’ispezione sembra trovare un’auto­noma base giuridica nell’art. 8, par. 7, del Protocollo di Palermo sul traffico di migranti. Tale disposizione fa salva la possibilità per lo Stato parte di adottare «appropriate measures in accordance with relevant domestic and international [continua ..]

IV. Segue: b) nelle acque territoriali e nella zona contigua degli Stati interessati.

Mano a mano che la nave si avvicina alla costa, il diritto di navigazione di cui lo Stato di bandiera gode deve misurarsi con i poteri che il diritto internazionale riconosce allo Stato costiero per la salvaguardia dei propri interessi [67]. Corrispondentemente, l’esercizio dei poteri coercitivi cessa di essere esclusivo appannaggio dello Stato di bandiera, e la enforcement jurisdiction dello Stato costiero può irradiarsi anche a fatti commessi a bordo della nave straniera, se suscettibili di ledere le prerogative che il diritto internazionale gli riconosce, rispettivamente, nella zona economica esclusiva, rispetto alla piattaforma continentale, nella zona contigua e nel mare territoriale [68]. Ai fini di questo studio assume anzitutto rilevanza la giurisdizione “funzionale” che il diritto internazionale consente allo Stato costiero di esercitare nella zona contigua. In tale porzione di mare, che può estendersi fino a 24 miglia marine dalla linea di base del mare territoriale, lo Stato costiero può adottare misure coercitive nei confronti di navi battenti bandiera straniera nella misura necessaria a prevenire o punire eventuali violazioni delle proprie norme sull’immigrazione commesse nel mare territoriale o sul proprio territorio [69]. Sebbene l’Italia non abbia mai formalmente dichiarato di voler istituire una propria zona contigua, l’art. 12, comma 9 bis, del d.lgs. n. 286/1998 (di seguito: T.U. immigrazione) ne dà per scontata l’esistenza [70]. Ai sensi della norma, «la nave italiana in servizio di polizia, che incontri […] nella zona contigua una nave, di cui si ha fondato motivo di ritenere che sia adibita o coinvolta nel trasporto illecito di migranti, può fermarla, sottoporla ad ispezione e, se vengono rinvenuti elementi che confermino il coinvolgimento della nave in un traffico di migranti, sequestrarla conducendo la stessa in un porto dello Stato». Anche se la disposizione non chiarisce quale sia l’esatta delimitazione della zona contigua italiana, l’esercizio dei suddetti poteri di polizia da parte delle autorità italiane entro le 24 miglia marine dalla costa non ha mai suscitato proteste da parte di altri Stati. L’istituzione della zona contigua maltese è invece espressamente prevista nell’art. 4 del Territorial Waters and Contiguous Zone Act, adottato il 10 dicembre [continua ..]

V. L’esercizio dell’azione penale nei confronti dei trafficanti.

Sebbene la decisione istitutiva di Sophia non preveda espressamente fra le funzioni della missione la cattura dei sospetti trafficanti, né la loro consegna alle autorità di uno Stato disposto a processarli [83], queste attività sono state considerate implicitamente incluse nel mandato. Stando ai dati forniti dal comando dell’operazione, al 21 luglio 2017 la missione ha contribuito ad individuare 110 sospetti trafficanti, tutti segnalati o consegnati alle autorità italiane [84]. Ancor più efficace si è rivelata, sotto questo profilo, l’o­perazione Triton, che al marzo 2017 aveva portato all’arresto di 1141 trafficanti [85]. La cattura dei sospetti trafficanti rientra espressamente nel mandato della missione e l’Operational Plan ne dispone la consegna alle autorità italiane, anche laddove la cattura sia avvenuta in acque internazionali [86]. Vale la pena di domandarsi, tuttavia, fino a che punto l’Italia possa effettivamente esercitare l’azione penale nei confronti di queste persone. L’ampiezza della giurisdizione penale statale rispetto a crimini commessi in mare dipende essenzialmente da norme di diritto interno, che possono costituire l’attuazione di precisi obblighi internazionali, ma anche essere il frutto di autonome determinazioni del legislatore nazionale, il quale ben potrebbe decidere di estendere la competenza delle proprie corti penali anche a fatti avvenuti a bordo di navi battenti bandiera straniera. Si deve ritenere, infatti, che il principio della giurisdizione esclusiva dello Stato di bandiera in alto mare, codificato all’art. 92 della Convenzione di Montego Bay, riguardi solamente la enforcement juridiction, e come tale implichi esclusivamente il divieto di adottare misure coercitive nei confronti della nave, senza precludere in alcun modo la possibilità per qualunque Stato straniero di esercitare la propria adjudicatory jurisdiction, ovvero di conoscere (sul proprio territorio) dei crimini commessi a bordo durante la navigazione in alto mare [87]. Allo stesso modo, il limite stabilito dall’art. 27 della Convenzione di Montego Bay, che consente l’esercizio della giurisdizione penale nei confronti di navi straniere in transito nel mare territoriale solo laddove i fatti commessi a bordo siano in grado di turbare la vita della comunità territoriale, incide [continua ..]

VI. Conclusioni.

Le missioni navali europee,Triton e Sophia, hanno assunto certamente un ruolo importante nella gestione delle operazioni SAR nel Mediterraneo, contribuendo in modo significativo a contenere il numero delle vittime dei naufragi [109]. Esse si sono però rivelate meno efficaci del previsto nel perseguire il loro obiettivo primario: la prevenzione dell’immigrazione irregolare e il contrasto alla tratta di persone e al traffico di migranti. Gli ingressi irregolari in Europa attraverso la rotta del Mediterraneo centrale sono infatti aumentati del 18% nel 2016, e di un ulteriore 19% nei primi sei mesi del 2017 [110]. Sulla capacità delle due missioni europee di contribuire in modo significativo allo smantellamento delle organizzazioni criminali dedite al trafficking e allo smuggling incidono, anzitutto, i limiti imposti dalle norme di diritto internazionale all’esercizio extraterritoriale di poteri di polizia. In alto mare, l’ispezione di navi senza bandiera sospettate di trasportare migranti irregolari e l’eventuale successivo sequestro dell’imbarcazione e arresto dell’equipaggio trovano giustificazione nell’art. 110 della Convenzione di Montego Bay e nell’art. 8, par. 7, del Protocollo di Palermo sul traffico di migranti. L’adozione di simili misure coercitive nei confronti di navi straniere resta invece normalmente subordinato al consenso dello Stato di bandiera. In parziale deroga a tale regola generale, la risoluzione n. 2240 (2015) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite autorizza gli assetti che partecipano alla missione Sophia ad ispezionare, sequestrare e (probabilmente) distruggere qualsiasi imbarcazione straniera intercettata in alto mare e sospettata di smuggling o trafficking, anche senza il consenso dello Stato di bandiera, ma solo dopo aver cercato senza successo di ottenere tale consenso. Diversa è la situazione in prossimità della costa, dove l’esercizio di poteri di polizia a bordo della nave non è appannaggio esclusivo dello Stato di bandiera. Il diritto internazionale, in particolare, consente allo Stato costiero di adottare misure coercitive nei confronti di navi sospettate di smuggling e trafficking che si trovino nelle sue acque territoriali e, a determinate condizioni, nella sua zona contigua, anche senza il previo consenso dello Stato di bandiera. [continua ..]

NOTE