Il lavoro esamina i procedimenti pregiudiziali accelerato e d’urgenza evidenziandone particolarità e prospettive (future) di perfezionamento. Il campo di indagine ripercorre la giurisprudenza del giudice dell’Unione in merito e fornisce spunti di riflessione su problematicità e vantaggi delle procedure analizzate.

SOMMARIO:

I. Introduzione. - II. Procedimento accelerato: risvolti applicativi e limiti procedurali. - III. Segue: campo di applicazione e di esclusione della procedura pregiudiziale accelerata. - IV. Segue: funzionalità dell’accelerazione. Discrezionalità e vaglio di ammissibilità della Corte UE. - V. Procedura pregiudiziale d’urgenza: peculiarità e criticità. - VI. Segue: l’urgenza di provvedere nella prassi della Corte UE. In particolare la cooperazione giudiziaria e di polizia. - VII. Segue: politiche legate all’immigrazione. - VIII. Segue: principi di diritto dell’Unione europea. - IX. Rinvio pregiudiziale accelerato e d’urgenza a confronto. - NOTE

I. Introduzione.

I procedimenti pregiudiziali accelerato e d’urgenza vanno incontro alla necessità avvertita dalla Corte UE di introdurre deroghe procedurali alla disciplina del rinvio pregiudiziale, al fine di garantire la pronta soluzione dei quesiti concernenti materie particolarmente sensibili e di delicata trattazione. Gli stessi si inseriscono nel più ampio panorama delle procedure azionabili dal giudice UE al verificarsi di condizioni particolari e/o bisognose di celere soluzione giurisprudenziale. Si tratta di un corpus eterogeneo che trova disciplina in diversi atti dell’Unione [1] e che resta fuori dal campo di indagine che ci occupa [2]. Difatti, quest’ultimo è ristretto all’esame dei procedimenti pregiudiziali accelerato e d’urgenza e delle loro prospettive (future) di perfezionamento [3], intravedibili nella prassi del giudice dell’Unione e nel dialogo tra corti europea e nazionali che n’è derivato [4]. Lo scopo finale dello studio qui condotto è fornire spunti di riflessione su talune problematicità e, viceversa, su taluni vantaggi delle procedure analizzate. Invero, rinviando alle pagine seguenti le osservazioni del caso, preme qui accennare con immediatezza che l’ambito giuridico di riferimento, vale a dire l’art. 23 bis del Protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia (in seguito: protocollo) [5] e gli artt. 105-114 del regolamento di procedura della Corte di giustizia [6] (in seguito: regolamento di procedura), presentano profili argomentativi ed applicativi peculiari. Pertanto, l’applicazione e l’interpreta­zione delle menzionate norme ad opera del giudice dell’Unione e, di riflesso, di quelli interni, destano interrogativi cui i paragrafi del presente lavoro mirano a dare possibili risposte [7].

II. Procedimento accelerato: risvolti applicativi e limiti procedurali.

Agli inizi del nuovo millennio, il giudice UE manifestava l’opportu­nità di migliorare lo svolgimento dei procedimenti pregiudiziali richiedenti rapida trattazione. Così, nel maggio 2000, con l’approvazione unanime del Consiglio, la Corte di giustizia emendava il proprio regolamento di procedura, introducendo la possibilità di trattare le domande pregiudiziali particolarmente urgenti, con un procedimento accelerato secondo quanto disposto nell’art. 104 bis [8], introdotto ad hoc e oggi trasfuso negli artt. 105-106 del regolamento in vigore. A questi, poi, allorquando la procedura pregiudiziale d’urgenza (PPU) veniva alla luce (v. infra), si è affiancato un ulteriore riferimento normativo contenuto nell’art. 23 bis del Protocollo. Le disposizioni citate risultano scarne (art. 23 bis cit.) o poco dettagliate (artt. 105-16 del regolamento). Il protocollo, come già detto, prevede l’intro­duzione dell’istituto nel regolamento al quale rinvia per i dettagli. Dal canto suo, il regolamento dedica al procedimento due sole disposizioni volte a regolare aspetti meramente procedurali. Si tratta dell’art. 105 in forza del quale, su domanda del giudice del rinvio o, in via eccezionale, d’ufficio, quando la natura della causa richiede un suo rapido trattamento, il presidente della Corte, sentiti il giudice relatore e l’avvocato generale, può decidere di sottoporre un rinvio pregiudiziale a procedimento accelerato, in deroga alle disposizioni dello stesso regolamento. E della disposizione successiva che regola la trasmissione degli atti processuali ed il regime delle notifiche (art. 106 regolamento). Null’altro è possibile ricavare dalle norme citate. È così la prassi a chiarire che la domanda di accelerato può essere chiesta dal giudice nazionale contestualmente all’ordinanza di rinvio alla Corte di giustizia oppure successivamente con istanza separata [9], e, ancora, nonostante il giudice UE abbia deciso d’ufficio di accordare un trattamento prioritario alla questione [10]. Ancora, l’esiguità normativa induce a guardare all’accelerato quale semplificazione dell’ordinaria procedura pregiudiziale piuttosto che ad un rito “emergenziale” tout court. Del resto, il procedimento in esame ha le stesse fasi del procedimento [continua ..]

III. Segue: campo di applicazione e di esclusione della procedura pregiudiziale accelerata.

(Segue). Come già detto, sia il protocollo che il regolamento lasciano senza definizione l’area di applicazione della procedura accelerata. Un riferimento può rinvenirsi, in via interpretativa, nell’art. 267, ultimo comma, TFUE riformulato dal trattato di Lisbona [11] al fine di garantire che la Corte statuisca il più rapidamente possibile quando la questione pregiudiziale è sollevata in un giudizio nazionale riguardante una persona in stato di detenzione. Que­st’ultima circostanza garantisce trattazione celere anche alle fattispecie non precisate dal regolamento di procedura [12]. Tuttavia, non è in grado di rappresentare in toto il campo di applicazione dell’accelerato. Anzi, sfaccettature e punti “oscuri” continuano a caratterizzarlo e a prestare il fianco alle diverse argomentazioni della Corte e al vaglio delle questioni che possano o meno giustificare la necessità di procedere in maniera accelerata. La prassi giurisprudenziale evidenzia l’ampiezza del potere decisionale della Corte e la logica del caso per caso legata all’assenso o al diniego della procedura accelerata, piuttosto che il ricorso a parametri giuridici in senso stretto. Il filtro così operato risulta molto stringente e, metaforicamente, a forma di imbuto se si considera che le ipotesi ammesse ai sensi dell’art. 105 del regolamento sono nettamente inferiori a quelle rigettate. Invero, non può tacersi che l’indefinito margine discrezionale della Corte amplifica “l’alea di riuscita” o meglio l’incertezza del giudice nazionale nel vedere accolta una domanda di rito accelerato [13]. Sullo stesso piano si colloca l’oggettiva difficoltà di delineare una casistica uniforme quanto alle fattispecie ammesse o escluse. Fermo restando quanto sinora osservato, è proprio volgendo l’attenzione alle poche fattispecie accolte ai sensi dell’art. 105 del regolamento, che si percepisce la bontà della procedura in esame. Rileggendo diverse ordinanze di ammissione al procedimento accelerato, si scoprono importanti principi e questioni di diritto dell’Unione europea definiti in tempi celeri, senza pregiudizio per gli interessi in gioco né per la certezza del diritto o ancora per il rapporto tra corti UE e interne. In merito ai primi, un arco temporale ristretto è stato [continua ..]

IV. Segue: funzionalità dell’accelerazione. Discrezionalità e vaglio di ammissibilità della Corte UE.

(Segue). I casi trattati e quelli rigettati dimostrano l’elasticità della procedura come anche i suoi limiti. La prima è senz’altro un pregio se si considera che la Corte dinanzi ad obiettive motivazioni addotte dal giudice nazionale al bisogno di celerità, potrebbe discostarsi dai propri precedenti e, quindi, accogliere quanto in passato rigettato. Da questa stessa osservazione derivano, tuttavia, i limiti del procedimento in parola. Di fatti non pare, ad oggi, realistico dare una definizione precisa del campo di applicazione come di esclusione dell’accelerato. La stessa giurisprudenza della Corte orienta sì i giudici nazionali che intendano accedere al “binario preferenziale”, ma non fino a dissipare qualsiasi loro dubbio sulle possibilità di beneficiarne. Con il risultato che, tuttora, le corti interne continuano a formulare al giudice UE istanze ex art. 105 del regolamento e che le ordinanze di rigetto superano quelle di ammissione. Si tratta, cioè, di prendere atto che l’indeterminatezza sulle ipotesi ammesse ed escluse può avere importanti risvolti sul dialogo tra la Corte UE e i giudici nazionali. La stessa, se, da un lato, pare rendere dubbiosi questi ultimi, dall’altro stimola la comunicazione e la cooperazione tra le corti propria del rinvio pregiudiziale; apporta concreti benefici all’effettività ed efficacia della giustizia quanto all’azionabilità dei rimedi giurisdizionali esperibili; e, infine, lascia spazio a prospettive future. Una riprova al riguardo è la richiesta di procedimento accelerato formulata dalla nostra Corte costituzionale sulla questione dei controlimiti [59] nel­l’ambito della vicenda Taricco [60]. L’ordinanza di rinvio motiva la domanda ex art. 105 del regolamento alla luce del grado di «incertezza sul significato da attribuire al diritto dell’Unione, incertezza che riguarda processi penali pendenti e che è urgente rimuovere quanto prima» [61]. Limitatamente ai fini che qui ci occupano, l’ordinanza della Corte costituzionale mantiene vivo il dialogo tra giudice UE e nazionale su temi sensibili che investono principi fondamentali del sistema costituzionale italiano e diritti inalienabili della persona costituzionalmente riconosciuti. Dà, poi, contezza dell’elasticità delle [continua ..]

V. Procedura pregiudiziale d’urgenza: peculiarità e criticità.

Passando ad esaminare il rinvio pregiudiziale d’urgenza (PPU), va ricordato che esso è stato introdotto su proposta della Corte di giustizia al fine di disporre di un rimedio procedurale che consentisse pronunce rapide su questioni particolarmente sensibili [73]. Invero, da tempo, l’esigenza di garantire una tutela giurisdizionale effettiva e un’interpretazione uniforme del diritto dell’Unione premeva per un procedimento pregiudiziale innovativo e parallelo a quello ordinario. Parimenti, la costruzione dinamica dello spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia comportava un aumento costante dei casi richiedenti una trattazione urgente e preferenziale [74]. Di tanto necessitavano le cause riguardanti l’a­silo come le decisioni di espulsione in materia di immigrazione; le controversie in materia di responsabilità genitoriale; e, ancora, l’esecuzione di mandati d’ar­re­sto europeo o più in generale i procedimenti penali comportanti pene detentive. Allo scopo sembrava del tutto inadatto il procedimento accelerato, introdotto anni addietro. Quest’ultimo, anzi, evidenziava i limiti del sistema giuridico previgente e, quindi, il disagio della Corte di non essere nelle condizioni di rispondere rapidamente alle domande di pronuncia pregiudiziale da definire in tempi ristretti. La Corte maturava, pertanto, l’idea di strutturare il procedimento d’ur­genza in modo da contemperare differenti bisogni giuridici, tutti meritevoli di tutela. Per tale via, la sua proposta di introdurre nello Statuto un articolo ad hoc, segnatamente l’art. 23 bis, bilanciava la rapidità, volta ad assicurare l’effettività giurisdizionale, con la flessibilità, in modo da operare nei contesti più vari; nonché il principio del contraddittorio e, quindi, il diritto delle parti a un processo equo, con la chiarezza giuridica intesa in termini di esaustiva trattazione. Quest’ultima era resa possibile grazie (anche) alla partecipazione della Commissione, dello Stato membro d’origine della causa, del Parlamento e del Consiglio se l’atto contestato fosse stato da questi emanato, e al contributo degli altri Stati membri che desiderassero intervenire. Il tutto, senza tralasciare “l’autonomia procedurale”, così da non creare pregiudizi alle coeve cause pendenti né, quindi, [continua ..]

VI. Segue: l’urgenza di provvedere nella prassi della Corte UE. In particolare la cooperazione giudiziaria e di polizia.

(Segue). Diversamente da quanto accade nel contesto del procedimento accelerato, il dimezzamento dei tempi processuali della Corte UE e, per l’effetto, dei relativi giudizi nazionali, è divenuto una realtà in determinati ambiti grazie al ricorso alla procedura pregiudiziale d’urgenza. Difatti, il giudice del­l’Unione non ha mancato di dimostrare la propria sensibilità ai procedimenti riguardanti lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia e di accogliere le istanze ex art. 107 del regolamento che documentassero i requisiti richiesti per provvedere celermente. La casistica giurisprudenziale al riguardo è piuttosto eterogenea, ma talune politiche legate agli artt. 67-89 TFUE (Titolo V TFUE) ricorrono con maggiore frequenza nella trattazione urgente, risultandone numericamente maggiori e rivelando una certa uniformità interpretativa della Corte [95]. Come di qui a breve diremo, si va dalle politiche relative alla cooperazione giudiziaria in materia civile a quella di polizia e giudiziaria in materia penale [96]; dalle istanze di asilo alle politiche legate all’immigrazione [97]; dall’accoglien­za dei richiedenti protezione internazionale (soggiorno regolare) [98] ai controlli alle frontiere. Non può, infine, sottacersi l’opportunità colta egregiamente e con compiutezza dal giudice lussemburghese di chiarire la portata di importanti principi fondamentali del diritto dell’Unione rilevanti ai fini propri del Titolo V TFUE, nonostante la ristrettezza temporale dettata dalla procedura in esame. La cooperazione giudiziaria civile e di polizia in ambito penale ha ricevuto larga attenzione in ragione dell’insita ampiezza e delicatezza. Diverse, quindi, le occasioni della Corte di chiarire non solo le relative tematiche ma anche la portata del criterio dell’urgenza. In generale, il vaglio del requisito fondamentale dell’urgenza, prende in considerazione la circostanza che la persona coinvolta sia privata della libertà [99] e/o che il suo mantenimento in custodia dipenda dalla soluzione della controversia principale [100]. Parimenti, che il prolungamento del procedimento possa arrecare pregiudizio alla relazione genitoriale [101]. Difatti, nel primo caso, le situazioni che hanno portato la Corte UE a pronunciarsi tempestivamente, comprendono lo stato detentivo nella forma [continua ..]

VII. Segue: politiche legate all’immigrazione.

L’urgenza è stata, altresì, ravvisata in materia di politica di immigrazione e di rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare [122]. Al riguardo, la Corte UE si è pronunciata in tempi stretti a difesa del diritto fondamentale della persona ad essere sentita, vale a dire del diritto al contraddittorio. Si è così avuta l’occasione per ribadire che nel caso in cui la proroga di una misura di trattenimento è adottata in violazione del diritto di essere sentiti, il diritto dell’Unione [123] consente al giudice nazionale a quo di ordinare la cessazione del trattenimento soltanto se ritiene che la violazione abbia effettivamente privato il ricorrente della possibilità di difendersi più efficacemente, di modo che il procedimento amministrativo in questione avrebbe potuto avere un esito diverso [124]. Allo stesso modo, la celerità della procedura in esame è stata funzionale a sancire che qualsiasi decisione adottata dalle autorità competenti, al termine del periodo massimo iniziale di trattenimento di un cittadino di un paese terzo e vertente sull’esito da riservare al trattenimento stesso, deve avvenire in forma scritta con esposizione della relativa motivazione in fatto e in diritto in ragione dell’art. 15, parr. 3 e 6, della direttiva 2008/115, letto alla luce degli artt. 6 e 47 della Carta [125]. Ne deriva, in primo luogo, che l’autorità adita nell’ambito di una procedura di riesame al termine del periodo massimo di trattenimento iniziale, è tenuta ad adottare la decisione mediante atto scritto motivato. Tale decisione deve, quindi, soddisfare le condizioni previste dal diritto dell’Unione [126] come, tra l’altro, essere oggetto di sindacato giurisdizionale [127]. In secondo ordine che, alla luce dell’art. 15, parr. 3 e 6, della direttiva rimpatri, il riesame de quo consente all’autorità medesima di pronunciarsi nel merito sulla proroga del trattenimento, sulla possibilità di sostituire a quest’ultimo una misura meno coercitiva o sul rilascio del soggetto interessato. Più chiaramente, l’autorità può fondare il proprio convincimento sui fatti e sulle prove addotti dall’autorità amministrativa che l’abbia adita nonché sui fatti, sulle prove e [continua ..]

VIII. Segue: principi di diritto dell’Unione europea.

(Segue). La procedura pregiudiziale d’urgenza ha espresso le proprie potenzialità anche nella definizione della portata di taluni principi fondamentali del diritto dell’Unione. In particolare, la corretta interpretazione del principio del ne bis in idem ha portato la Corte UE a procedere d’urgenza e a rimettere la questione alla Grande Sezione [130]. Si è, per tale via, chiarito che è compatibile con l’art. 50 della Carta, il quale sancisce il diritto di non essere giudicato o punito due volte per lo stesso reato, l’art. 54 della Convenzione di applicazione dell’ac­cordo di Schengen (CAAS), che subordina l’applicazione del principio del ne bis in idem alla condizione che, in caso di condanna, la sanzione «sia stata eseguita» o sia «in corso di esecuzione attualmente» [131]. Nondimeno, la condizione di esecuzione che subordina ad un requisito supplementare la protezione più ampia offerta dalla Carta, limita il diritto in parola e per essere valida e legittima deve essere prevista «dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà» (art. 52 Carta). Invero, i tempi contingentati propri della procedura in parola non sono stati di ostacolo all’accertamento del rispetto dei requisiti detti. Così, la PPU ha permesso alla Corte di appurare, in primo luogo, che la limitazione del principio del ne bis in idem risulta dall’art. 54 CAAS ed è, quindi, da considerarsi prevista dalla legge. In secondo luogo, che una disposizione come l’art. 54 CAAS rispetta il contenuto essenziale del principio del ne bis in idem. Infatti, la condizione di esecuzione ivi prevista non rimette in discussione il principio in quanto tale, poiché essa è intesa ad evitare che un soggetto che è stato giudicato con sentenza definitiva in uno Stato contraente, non possa più essere perseguito per i medesimi fatti in un altro Paese contraente o che resti impunito quando il primo Stato di condanna non ha fatto eseguire la pena inflitta. Infine, che la condizione di esecuzione prevista all’art. 54 CAAS mira a scongiurare l’impunità della quale potrebbero giovarsi le persone con­dannate in uno Stato membro dell’Unione con sentenza definitiva. Per ciò stesso la norma risulta funzionale all’obiettivo [continua ..]

IX. Rinvio pregiudiziale accelerato e d’urgenza a confronto.

I due strumenti procedurali di cui la Corte dispone per trattare i rinvii pregiudiziali riguardanti questioni sensibili in tempi ristretti [142]si avvicinano e si differenziano per diversi aspetti. In merito a questi ultimi, basti ricordare l’ambito di applicazione ratione materiae della PPU e, viceversa, l’indefinito campo di riferimento dell’acce­lerato. Ancora, il mero risparmio di tempo di quest’ultimo nelle fasi procedurali ottenuto grazie alla precedenza dei quesiti ex art. 105 del regolamento sugli altri trattati in maniera ordinaria e, per contro, l’omissione di taluni passaggi del procedimento qualora si proceda ex art. 107 del regolamento. Neppure va dimenticata la partecipazione alla fase scritta del procedimento accelerato aperta a tutti gli interessati, diversamente da quanto accade in quello pregiudiziale d’urgenza. Tuttavia, le differenze procedurali evidenziate sono, sovente, disattese dal giudice UE che pare prediligere, viceversa, i punti di (possibile) contatto e scambio tra i procedimenti analizzati, a servizio della migliore e compiuta trattazione della causa. Non mancano, cioè, casi “misti” di procedure ove una regola dell’uno (accelerato) migra nell’altro (d’urgenza). Così, nell’am­bito di un procedimento d’urgenza, la Corte non esita ad estendere la fase scritta a soggetti (terzi) interessati [143], chiamando in causa l’art. 24 dello Statuto della Corte e tralasciando la diposizione di cui all’art. 109 del regolamento di procedura che limita la fase scritta del procedimento alle sole parti in grado di esprimersi nella lingua processuale. Simili decisioni discrezionali della Corte garantiscono una partecipazione “corale” al giudizio e un’istru­zione più approfondita rispetto a quanto il procedimento pregiudiziale d’ur­genza “classico” possa consentire. Allo stesso modo, gli intenti di una migliore ed efficiente giustizia possono indurre il giudice UE a fare ricorso ai propri poteri d’ufficio (summenzionati) per disporre un cambio di rito rispetto a quello richiesto dal giudice nazionale (Gogova) [144]. Giuridicamente ciò pare condivisibile qualora la decisione “rapida” della Corte giovi alla condizione del soggetto coinvolto o, ancora, se un requisito (o più) ex art. 105 o 107 del [continua ..]

NOTE