L’articolo considera le criticità rivelate dall’applicazione del regolamento (UE) n. 211/2011 sul diritto di iniziativa dei cittadini europei (ICE) e le soluzioni prospettate al fine di assicurare il miglior funzionamento possibile della disciplina vigente e fornire elementi utili per la revisione di essa. Premessa una breve ricognizione di tale disciplina alla luce dell’interpretazione effettuata dal Tribunale, l’analisi è condotta tenendo conto dei documenti adottati in proposito dalle istituzioni e dagli organi europei e, principalmente, della Risoluzione del 28 ottobre 2015 del Parlamento europeo. L’a­na­li­si denota che i profili problematici emersi nell’applicazione del regolamento (UE) n. 211/2011 riguardano tutte le fasi della procedura dell’ICE. L’autore conclude che, in attesa di una formale revisione del regolamento, la normativa vigente consente di adottare misure idonee a risolvere talune delle criticità riscontrate per l’esercizio del diritto di iniziativa relative ad aspetti rilevanti della procedura.

SOMMARIO:

I. Introduzione. - II. Caratteri essenziali del quadro normativo vigente. - III. Aspetti critici e prospettive di modifica: la registrazione. - IV. (Segue): la raccolta delle dichiarazioni di sostegno. - V. (Segue): la presentazione e l’esame dell’iniziativa. - VI. Considerazioni finali. - NOTE

I. Introduzione.

Il diritto d’iniziativa dei cittadini europei (ICE) e il dialogo civile costituiscono, com’è noto, le due forme nelle quali l’art. 11 TUE ha dato attuazione nell’ordinamento giuridico dell’UE al principio di democrazia partecipativa [1]. Come pure è noto tale norma, unitamente alle altre disposizioni sui principi democratici di cui al Titolo II TUE, persegue l’obiettivo di migliorare la democraticità del sistema giuridico dell’Unione. In proposito può brevemente ricordarsi che, da un punto di vista generale, la dottrina ha sottolineato l’importanza dell’introduzione degli strumenti di partecipazione sanciti dall’art. 11 TUE accanto a quelli di democrazia rappresentativa, stabiliti dall’art. 10 TUE, al fine di incrementare il tasso di democraticità dell’Unione [2]. Così come ha evidenziato il carattere complementare delle forme di democrazia previste dall’art. 11 TUE rispetto a quelle contemplate dall’art. 10 TUE, il cui anello di congiunzione è rappresentato dal diritto di ogni cittadino di partecipare alla vita democratica dell’Unione (art. 10, par. 3 TUE) [3]. Diversamente dall’istituto del dialogo civile, già noto alla prassi del­l’U­nione, l’iniziativa legislativa popolare ha rappresentato per l’ordina­mento giuridico europeo un’assoluta novità. Il diritto di iniziativa costituisce infatti un nuovo diritto politico dei cittadini europei che contribuisce a rafforzare la legittimazione democratica dell’Unione poiché consente a questi ultimi di interagire direttamente con le istituzioni dell’Unione e di partecipare attivamente all’elaborazione delle politiche e della legislazione europee. In particolare, offrendo ai cittadini la possibilità di rivolgersi direttamente alla Com­missione per invitarla a presentare una proposta di atto legislativo in maniera analoga a quanto previsto dagli artt. 225 e 241 TFUE per il PE e per il Consiglio. La precisa regolamentazione del diritto di iniziativa è attualmente contenuta nel regolamento (UE) n. 211/2011 con base giuridica nell’art. 24 TFUE [4]. Delineati i caratteri generali dell’istituto, l’art. 11 TUE prevede infatti che le modalità di esercizio del diritto in parola sono stabilite dall’art. 24, comma 1, TFUE il quale a sua [continua ..]

II. Caratteri essenziali del quadro normativo vigente.

La procedura relativa a un’iniziativa dei cittadini stabilita dal regolamento (UE) n. 211/2011 prevede, com’è noto, le seguenti fasi fondamentali: la registrazione della proposta di iniziativa; la raccolta delle dichiarazioni di sostegno; la presentazione e l’esame dell’iniziativa da parte della Commissione. a) La registrazione della proposta di iniziativa Per ciò che concerne la fase della registrazione, essa ha avvio con la presentazione della proposta di iniziativa da parte degli organizzatori. Il contenuto della proposta è stabilito dall’art. 4, par. 1 del regolamento (UE) n. 211/2011 il quale richiede che gli organizzatori forniscano le informazioni indicate nell’Allegato II del regolamento. Le informazioni necessarie, che vengono inserite nel registro messo a disposizione all’uopo dalla Commissione, riguardano il titolo della proposta di iniziativa; il suo oggetto e i suoi obiettivi; le disposizioni dei Trattati pertinenti all’azione proposta; una serie di dati relativi agli organizzatori, nonché le fonti di sostegno e di finanziamento dell’ICE presentata. In aggiunta a tali informazioni – che il Tribunale ha definito “minime” – [18] gli organizzatori hanno il diritto di allegare informazioni più ampie sull’oggetto, il contenuto e il contesto dell’iniziativa, potendo fornire anche la bozza di un atto giuridico. Entro due mesi dal ricevimento delle informazioni, la Commissione deve valutare la ricevibilità della proposta al fine di effettuarne o rifiutarne la registrazione. Ai sensi dell’art. 4, par. 2, essa è chiamata a verificare: che la costituzione del comitato dei cittadini e la designazione delle persone di contatto sia avvenuta in conformità alle disposizioni del regolamento (lett. a); che la proposta di iniziativa non esuli manifestamente dalla competenza della Commissione a presentare una proposta di un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’applicazione dei Trattati (lett. b); che essa non sia manifestamente ingiuriosa o futile o vessatoria (lett. c) e che non sia manifestamente contraria ai valori di cui all’art. 2 TUE (lett. d). Se tali condizioni sono soddisfatte, la Commissione registra la proposta di iniziativa e la rende nota al pubblico inserendola nel registro. Nel caso in cui la verifica abbia esito negativo, essa rifiuta la [continua ..]

III. Aspetti critici e prospettive di modifica: la registrazione.

Venendo a considerare le criticità manifestate dall’applicazione della disciplina sancita dal regolamento (UE) n. 211/2011, nella fase della registrazione della proposta di iniziativa un primo profilo problematico riguarda il soddisfacimento della condizione di cui alla lett. b) dell’art. 4, par. 2. Ed invero, i dati relativi alle richieste di registrazione di ICE rifiutate denotano che tutte le decisioni della Commissione sono state basate sul rilievo che le iniziative presentate esulavano manifestamente dalla propria competenza. Quanto alla giurisprudenza del Tribunale, con l’eccezione della sentenza Bürgerausschuss für die Bürgerinitiative Minority SafePack  quest’ultimo ha rigettato i ricorsi di annullamento proposti avverso le decisioni di rifiuto di registrazione per manifesta incompetenza della Commissione in tutti i casi in cui sin qui è stato adìto [37]. Prescindendo dalle considerazioni specifiche che in ciascuna delle pronunce di rigetto sono state addotte dal Tribunale in considerazione dell’og­getto proprio delle singole proposte di iniziativa, tale giudice ha ritenuto fondate le decisioni della Commissione basandosi altresì su argomenti ai quali a nostro avviso può riconoscersi un valore più generale. In particolare, dalla giurisprudenza risulta che l’ICE è priva di chiarezza e precisione in ordine al fondamento della competenza della Commissione quando si limita a rinviare in blocco a varie disposizioni del Trattato, mancando in tal caso qualsiasi argomentazione relativa al nesso tra le disposizioni indicate e il contenuto della stessa proposta [38]; che le condizioni di ricorso alla  base giuridicaindividuata nell’iniziativa non sono soddisfatte in assenza di precisazioni e spiegazioni relative ai motivi che giustificano tale ricorso ovvero che la proposta presentata deve contenere elementi precisi volti a dimostrare che essa può fondarsi sulle norme del Trattato ritenute pertinenti [39]. La giurisprudenza testè riferita potrebbe apparire troppo rigorosa, con l’effetto di scoraggiare la presentazione di ICE. Essa risulta invece, a nostro avviso, opportuna. Infatti, se è vero che l’iniziativa dei cittadini è uno strumento previsto dal Trattato per consentirne la partecipazione alla vita democratica del­l’U­nione, è parimenti [continua ..]

IV. (Segue): la raccolta delle dichiarazioni di sostegno.

(Segue). Per ciò che concerne la fase della raccolta delle dichiarazioni di sostegno, le difficoltà riscontrate sono dovute in primo luogo alle disposizioni statali riguardanti i firmatari. Tali disposizioni presentano differenze sia in ordine alle condizioni stabilite per sostenere un’iniziativa, sia riguardo ai dati personali necessari a tal fine, con le seguenti conseguenze. La diversità delle condizioni ha determinato in taluni casi l’impossibilità per i cittadini di sostenere un’iniziativa nello Stato in cui al momento risiedevano, mentre le difformità relative ai dati personali hanno ostacolato, complicandola, l’attività degli organizzatori, che hanno dovuto fornire dati differenti sulla base delle varie disposizioni stabilite negli Stati membri [54]. Ulteriori criticità riguardano la raccolta delle firme per via elettronica. In proposito un primo ordine di difficoltà deriva dal carattere temporaneo dell’uso gratuito del servizio di hosting per il deposito di tali firme che, come si è detto, è stato messo a disposizione dalla Commissione al fine di ovviare alle difficoltà incontrate dagli organizzatori nel reperimento di server ospitanti il sistema di raccolta. Inoltre, un problema fortemente avvertito dagli organizzatori riguarda l’arco temporale di cui essi effettivamente dispongono per la raccolta delle firme on-line in ragione della disciplina sancita dall’art. 5, par. 5 e dall’art. 6 del regolamento. Tale problema è dovuto al fatto che, per un verso, l’art. 5, par. 5 stabilisce che la data di inizio del periodo di raccolta delle dichiarazioni di sostegno decorre in ogni caso dalla registrazione dell’ICE; per altro verso, ai sensi dell’art. 6, par. 2, la raccolta delle dichiarazioni di sostegno per via elettronica è condizionata dalla certificazione del sistema di raccolta da parte delle autorità competenti degli Stati membri. Pertanto, poiché tale certificazione non viene rilasciata necessariamente prima della registrazione dell’ICE, gli organizzatori hanno evidenziato che nella gran parte dei casi essi dispongono di un termine inferiore a dodici mesi per la raccolta delle dichiarazioni di sostegno on-line, diversamente da quanto accade per quelle cartacee [55]. La disciplina risultante dal regolamento in ordine ai termini per la raccolta digitale delle [continua ..]

V. (Segue): la presentazione e l’esame dell’iniziativa.

Con riguardo alla fase di presentazione e di esame delle iniziative che hanno ottenuto un milione di dichiarazioni di sostegno il PE ha considerato, segnatamente, due aspetti: l’audizione pubblica degli organizzatori prevista dall’11 del regolamento (UE) n. 211/2011, sotto il profilo, in particolare, della sua strutturazione; l’azione della Commissione di cui all’art. 10, par. 1, lett. c). Tali aspetti erano stati oggetto di esame, peraltro, anche da parte del Mediatore. In ordine all’audizione pubblica, nella sua Risoluzione il PE ha affermato che, al fine di rendere più evidente la dimensione politica dell’ICE, l’orga­nizzazione di tale audizione dovrebbe consentire agli organizzatori di aprire un dialogo con i parlamentari europei e i funzionari della Commissione, e dovrebbe essere svolta sotto la responsabilità di una commissione “neutrale” che non abbia competenza di merito in ordine all’oggetto dell’ICE e, comunque, con la partecipazione di esperti estranei (punto 11). Come già detto, le modalità di svolgimento dell’audizione pubblica sono state considerate anche dal Mediatore che nelle conclusioni della indagine svolta di sua iniziativa ha manifestato in proposito una posizione non perfettamente coincidente con quella del PE. Oltre a sottolinearne il rilievo sotto il profilo del dibattito pubblico che essa consente sul tema oggetto dell’ICE e l’opportunità che essa abbia luogo nella maniera più «inclusive and trasparent» possibile, il Mediatore ha posto l’accento sull’esigenza che l’audizione pubblica si svolga prevedendo la partecipazione delle «two arms of the legislature», PE e Consiglio, nonché degli stakeholder interessati all’iniziativa, sia favorevoli che contrari [61]. Tale approccio risulta a nostro avviso maggiormente condivisibile rispetto a quello del PE poiché, in particolare, ci sembra appropriato che nel dibattito sulla proposta di iniziativa sia previsto il coinvolgimento di entrambi i legislatori europei. Ed invero, la circostanza che anche il Consiglio possa acquisire cognizione delle istanze di cui sono portatori i cittadini europei è opportuna perché, oltre a favorire il dialogo tra tale istituzione e i cittadini, risulta utile ai fini dell’esercizio della funzione legislativa che [continua ..]

VI. Considerazioni finali.

Da quanto sin qui riportato emerge che le criticità manifestatesi nell’applicazione della disciplina sancita dal regolamento (UE) n. 211/2011 sono state rilevate in ordine a tutte le fasi che regolano un’ICE. Quanto ai rimedi prospettati per superare tali criticità, in ordine a talune di tali previsioni si è già avuto modo di esprimere le nostre valutazioni. Senza ritornare specificamente sui singoli punti sin qui considerati, ma limitandoci a operare in proposito un sintetico richiamo, ci sembrano condivisibili quelle misure preordinate a superare le difficoltà giuridiche e pratiche incontrate dagli organizzatori per la registrazione, la raccolta delle dichiarazioni di sostegno, la presentazione di un’ICE, nonché a valorizzare il disposto della normativa vigente. Si tratta in primo luogo – fatto salvo quanto già detto in ordine alle cautele con cui tale azione deve essere svolta dalla Commissione e dagli organi che ad essa fanno capo [68] –, di quelle misure che richiedono una più incisiva attività di informazione e di orientamento in materia di ICE, traducendosi in un’azione di supporto volta a facilitare la corretta predisposizione del contenuto della proposta di iniziativa ai fini della registrazione. Come si è visto, in ragione delle informazioni richieste dal regolamento e dell’interpretazione effettuata in proposito dal Tribunale, tale operazione presenta carattere di complessità, poiché implica un’adeguata conoscenza del diritto dell’Unione e delle modalità imposte da tale diritto per l’adozione di un atto giuridico quali, in particolare, l’individuazione specifica della base giuridica della proposta di ICE, il nesso tra la base giuridica indicata e il contenuto della proposta, la motivazione del ricorso alla disposizione del Trattato invocata. In tale contesto, misure volte a informare e a fornire orientamenti agli organizzatori risultano particolarmente utili perché, in via preliminare, consentono di evitare che siano proposte iniziative che esulano dal campo di applicazione dei Trattati. Se è vero, infatti che il diritto di iniziativa, come si è avuto modo di rilevare, è volto a consentire ai cittadini una partecipazione attiva all’elaborazione delle politiche e della legislazione europee, permettendo a questi ultimi, in particolare, di far [continua ..]

NOTE