The legal framework concerning the European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC) – originally introduced by Regulation (EC) 1082/2006 – has been extensively amended by Regulation (EU) 1302/2013, which applies from 22 June 2014. The present article analyses the principles underpinning the aforementioned reform and deals with some of the currently most problematic issues regarding the EGTC, such as the law applicable to the EGTC, the rules of accession of members from third countries or overseas countries or territories as well as the amendments introduced with reference to the procedure for the establishment of the EGTC.

SOMMARIO:

I. Il regolamento n. 1082/2006 - II. La prassi applicativa del regolamento e le prime incertezze interpretative: premesse e criteri ispiratori della revisione del regolamento - III. Il quadro delle fonti applicabili al GECT: la revisione dell’art. 2 del regolamento e la 'chiarezza' mancata - IV. I soggetti legittimati a divenire membri di un GECT: la particolare posizione degli Stati terzi e dei paesi e territori d'oltremare - V. La riforma del procedimento di costituzione, tra esigenze di semplificazione e di controllo. - VI. Conclusioni. - NOTE

I. Il regolamento n. 1082/2006

Con il regolamento (CE) n. 1082/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 luglio 2006 [1] (di seguito, per brevità, “regolamento n. 1082”) [2] è stato istituito il c.d. Gruppo europeo di cooperazione territoriale (GECT) [3]. Attraverso tale strumento – introdotto nell’ambito delle azioni specifiche di potenziamento della coesione economica e sociale dell’Unione europea previste dall’art. 175, comma 3, TFUE (ex art. 159 TCE) – il diritto dell’Unione europea ha inteso offrire agli Stati membri, alle autorità regionali e locali di questi, nonché agli organismi di diritto pubblico [4], la possibilità di creare gruppi cooperativi dotati di personalità giuridica, al fine di attuare programmi e iniziative di cooperazione, con il dichiarato obiettivo di «facilitare e promuovere la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e/o interregionale» (che il regolamento definisce unitariamente «cooperazione territoriale») tra i suoi membri (art. 1, par. 2). La disciplina contenuta nel regolamento n. 1082 è assai articolata e può essere (seppur assai sinteticamente) descritta nei termini seguenti, al fine di inquadrare il contesto normativo nel quale è intervenuta la riforma di cui ci si propone l’esame nella presente sede. In base al regolamento n. 1082, il GECT può essere istituito attraverso un complesso procedimento di approvazione da parte delle competenti autorità degli Stati di appartenenza degli enti coinvolti (art. 4), all’esito del quale il GECT – previo assolvimento delle prescritte formalità pubblicitarie – acquista personalità e capacità giuridica (artt. 1 e 5). Sotto il profilo delle fonti applicabili, ai sensi dell’art. 2, la disciplina dell’ente di cooperazione è rimessa – oltre che, naturalmente, al regolamento n. 1082 – all’autonomia organizzativa dei membri potenziali, ai quali compete la redazione di uno statuto e di una convenzione (artt. 8 e 9), nonché, in via sussidiaria e per gli aspetti non disciplinati dal regolamento e dagli atti costitutivi, al diritto dello Stato di sede sociale. A livello organizzativo, l’apparato minimo di un GECT consta di un’as­semblea dei rappresentanti dei membri e di un direttore con poteri di rappresentanza, salva, in ogni caso, [continua ..]

II. La prassi applicativa del regolamento e le prime incertezze interpretative: premesse e criteri ispiratori della revisione del regolamento

L’innovativo strumento in esame è stato fin da subito accolto con favore dai soggetti legittimati ad avvalersene ed il numero di GECT ad oggi istituiti appare significativo. La relazione annuale del Comitato delle Regioni contava, infatti, già alla fine del 2013, quarantatré GECT istituiti con il coinvolgimento di circa settecentocinquanta enti locali, regionali e nazionali di venti differenti Stati membri e l’avvio del procedimento di costituzione per altri sedici GECT [7]. Gli ambiti interessati dalle iniziative di cooperazione dei GECT ad oggi istituiti sono i più vari ed includono, tra l’altro, la promozione e la rappresentanza dell’area transfrontaliera, la cooperazione in materia di protezione del­l’ambiente, formazione, cultura, viabilità, energia e sanità [8]. Parimenti assai diversificato risulta, inoltre, il grado di specificità dei compiti attribuiti ai GECT ad oggi istituiti, posto che in relazione ad alcuni di essi (la maggior parte) i membri potenziali hanno individuato, a livello assai generale, i settori in cui la cooperazione è destinata a svilupparsi, rimettendo, poi, alla fase successiva alla costituzione la determinazione delle attività di cooperazione da svolgere, mentre in casi più isolati il compito devoluto all’ente di cooperazione è stato già a livello statutario definito con un significativo livello di specificità e concretezza [9]. Nonostante il discreto successo dello strumento in considerazione, la prassi formatasi nel corso dei primi sette anni di applicazione del regolamento ha evidenziato rilevanti difficoltà, dovute principalmente alla resistenza e diffidenza di alcuni Stati membri rispetto ad uno strumento che attribuisce una significativa “rilevanza esterna” alle autorità locali [10], oltre che alle notevoli problematiche tecnico-giuridiche connesse alla costituzione ed alla gestione di un ente a carattere transfrontaliero. Tra queste ultime – analiticamente evidenziate, nel corso dei primi anni di applicazione del regolamento, da vari studi e comunicazioni [11] – si annoverano, in particolare, il procedimento di costituzione, la ritardata adozione delle normative nazionali (cui il regolamento rimette l’attuazione di aspetti significativi della disciplina del GECT), l’individuazione del regime normativo [continua ..]

III. Il quadro delle fonti applicabili al GECT: la revisione dell’art. 2 del regolamento e la 'chiarezza' mancata

La revisione apportata dal nuovo regolamento ha, anzitutto, inciso in misura significativa sul quadro delle fonti applicabili in materia di GECT, senza, tuttavia, pienamente conseguire, ad avviso di chi scrive, i prefigurati obiettivi di certezza e continuità. Mette conto premettere, a tale riguardo, che l’assetto originariamente previsto, quanto al diritto applicabile all’ente di cooperazione, dal regolamento n. 1082 – plasmato, in larga misura, sul modello dei precedenti strumenti istitutivi della Società europea e della Società cooperativa europea [19] – nonostante talune indubitabili carenze e oscurità, si prestava, quanto meno sul piano interpretativo, ad una razionale ricostruzione. L’art. 2, par. 1, del regolamento n. 1082 prevedeva, in particolare, che «un GECT è disciplinato: a) dal presente regolamento; b) ove espressamente autorizzato dal presente regolamento, dalle disposizioni della convenzione e degli statuti di cui agli articoli 8 e 9; c) nel caso di materie non disciplinate, o disciplinate solo parzialmente, dal presente regolamento, dal diritto dello Stato membro in cui il GECT ha la sede sociale». Il successivo periodo della medesima disposizione aggiungeva, poi, che «laddove ai sensi del diritto comunitario o del diritto internazionale privato sia necessario stabilire quale legislazione disciplini gli atti di un GECT, il GECT è trattato come un’entità dello Stato membro in cui ha la sede sociale». La formulazione della disposizione testé richiamata – e, in particolare, la limitazione dalla sua portata applicativa attraverso l’utilizzo dell’espressione «un GECT» – suggeriva, dunque, che (i) il regolamento n. 1082 disciplinasse – attraverso l’elencazione delle fonti normative individuate dall’art. 2 (nel­l’ordine: regolamento n. 1082, statuti e convenzioni approvati dai membri, diritto dello Stato di sede sociale) – i soli profili tradizionalmente riconducibili all’ambito della lex societatis (costituzione e vicende modificative ed estintive, funzionamento degli organi, ecc.), mentre (ii) ai fini dell’individuazione del diritto applicabile a tutti gli aspetti afferenti alle attività esterne dell’ente (rapporti contrattuali, responsabilità extracontrattuale, attività lato [continua ..]

IV. I soggetti legittimati a divenire membri di un GECT: la particolare posizione degli Stati terzi e dei paesi e territori d'oltremare

 Estremamente rilevante risulta, inoltre, l’estensione del novero dei soggetti legittimati a costituire, in qualità di membri, Gruppi europei di cooperazione territoriale. Sul punto, appare, anzitutto, significativa la novità introdotta dall’art. 3, par. 1, del regolamento, che annovera ora tra i membri potenziali del GECT anche «le autorità a livello nazionale». In primo luogo, infatti, alcuni Stati presentano una struttura accentrata e priva di articolazioni regionali organizzate e dotate di competenze proprie, sicché, in siffatte ipotesi, la limitazione alle sole autorità locali e regionali della possibilità di costituire un GECT avrebbe inevitabilmente finito per precludere la possibilità di porre in essere iniziative di cooperazione territoriale nelle aree soggette alla giurisdizione di tali Stati (in questo senso, si veda il considerando 7 del regolamento di revisione). Allo stesso tempo, poiché ai sensi dell’art. 3 del regolamento ciascun ente può partecipare nei soli limiti delle proprie competenze, l’inclusione delle autorità nazionali tra i membri potenziali consente di estendere l’ambito materiale delle iniziative di cooperazione anche agli aspetti che risultino attribuiti alla competenza di queste ultime. Proprio per tali ragioni, del resto, già l’originaria formulazione del regolamento GECT annoverava tra i membri potenziali dell’ente di cooperazione anche gli Stati membri (art. 3, par. 1, lett. a) della versione originaria). L’ulte­riore inserimento delle «autorità a livello nazionale» tra i membri potenziali dell’ente di cooperazione consente, tuttavia, (e in ciò pare risiedere il valore aggiunto della nuova previsione) di favorire la diretta partecipazione dell’ar­ticolazione dello Stato membro che, in base al diritto interno, detiene la competenza nella materia oggetto di cooperazione. Parimenti apprezzabile risulta, inoltre, l’inclusione – tra i membri potenziali del GECT – delle «imprese pubbliche ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio» e delle «imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale conformemente al diritto nazionale e dell’Unione applicabile». Tale previsione rappresenta, [continua ..]

V. La riforma del procedimento di costituzione, tra esigenze di semplificazione e di controllo.

Meritevoli di considerazione appaiono, infine, le modifiche che hanno riguardato il procedimento di costituzione del GECT, profilo che molte difficoltà ha generato nella prima fase di applicazione del regolamento, in ragione della diffidenza mostrata da alcuni Stati membri verso la rilevante valorizzazione del ruolo esterno delle autorità locali prodotta dal nuovo strumento oltre che dei ritardi che hanno caratterizzato l’attuazione del regolamento in alcuni degli ordinamenti nazionali [42]. A livello generale, il nuovo regolamento ha il pregio di chiarire ulteriormente il rapporto che, rispetto al profilo in esame, si instaura tra la normativa europea in materia di GECT ed il diritto degli Stati membri, confermando gli esiti interpretativi cui si poteva, peraltro, giungere già sulla base dell’art. 16 del vecchio regolamento, il quale chiamava gli Stati membri ad adottare «le disposizioni che reputano opportune per assicurare l’effettiva applicazione del presente regolamento». Le disposizioni del nuovo regolamento e le spiegazioni contenute nei relativi considerando rendono ora estremamente chiaro che (i) il procedimento di costituzione è oggetto di una disciplina uniforme e self-executing contenuta nel regolamento medesimo [43]; (ii) esistono, tuttavia, aspetti di dettaglio del procedimento di costituzione che non sono regolati dalla predetta disciplina uniforme e che richiedono, pertanto, un intervento attuativo da parte degli Stati membri [44], i quali (iii) sono tenuti a colmare le anzidette lacune della normativa europea attraverso l’adozione di un’apposita disciplina ovvero attraverso l’applicazione di norme nazionali già esistenti [45], mentre (iv) devono astenersi da ogni interferenza rispetto alla regolamentazione dei profili uniformemente disciplinati dal regolamento [46]. Tanto premesso in linea generale e venendo alle specifiche modifiche che sono state introdotte nell’ambito della disciplina del procedimento di costituzione contenuta nel regolamento, appare, anzitutto, apprezzabile l’introduzio­ne della previsione secondo cui gli Stati membri – nella misura in cui intendano negare ad un membro potenziale l’autorizzazione a partecipare ad un GECT – non sono più soltanto tenuti a motivare il proprio rifiuto [47], ma anche a proporre «le modifiche da apportare alla [continua ..]

VI. Conclusioni.

I rilievi che precedono non consentono di formulare un giudizio univoco sulla revisione del regolamento GECT apportata dal regolamento n. 1302. In relazione a taluni aspetti, la revisione appare, infatti, ampiamente risolutiva delle problematiche insorte nella vigenza della precedente disciplina (si pensi, ad esempio, alla semplificazione del procedimento di costituzione dell’ente). Ancora in senso positivo, si può, poi, rilevare come la disciplina di altri profili abbia ricevuto significativi miglioramenti dalla revisione intervenuta, pur sembrando ancora lontana da un assetto soddisfacente e definitivo. Tra questi ultimi rientra, per le ragioni in precedenza esaminate, la disciplina della partecipazione al GECT da parte di autorità appartenenti a Stati terzi; questione che, a seguito della recente revisione, è oggetto di una regolamentazione assai più articolata e sicuramente migliorativa del precedente assetto normativo, ma, al contempo, presentando rilevanti implicazioni politiche e complessità tecniche, avrebbe probabilmente richiesto una disciplina ancor più completa di quella da ultimo introdotta con il regolamento n. 1302. In senso critico, non si può, poi, omettere di rilevare come, in relazione ad altri aspetti ancora, il regolamento n. 1302 sembri aver aggravato le complessità della disciplina previgente e tra questi profili negativamente incisi dalla revisione rientra, per le ragioni ampiamente considerate nel testo, un elemento di fondamentale e sistematica importanza quale l’articolazione delle fonti applicabili in materia di GECT ex art. 2 del regolamento. Restano, infine, avvolte nelle “ombre” della recente revisione due questioni alle quali si ricollega la parte più consistente dei dubbi e delle incertezze ad oggi manifestate a livello applicativo, ovvero i rapporti di lavoro alle dipendenze del GECT e le procedure di evidenza pubblica indette dall’ente di cooperazione. Entrambi tali profili, pur attenendo alla disciplina del GECT, esulano dalla portata applicativa del regolamento n. 1082 [50] e non possono, pertanto, essere esaurientemente esaminati nell’ambito del presente contributo, sicché se ne rinvia ad altra sede la trattazione, limitando i rilievi che seguono ad una sommaria ricognizione delle principali criticità poste, a tale riguardo, dall’attuale contesto normativo. Per quanto concerne [continua ..]

NOTE