This article addresses some aspects of the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the Union legal framework for customs infringements and sanctions of November 13, 2013. It analyzes the legal basis of the Proposal, showing how it may not be founded on Article 33 of the Treaty on the Functioning of the European Union regarding customs cooperation and, as such, requires the application of Article 352 of the same Treaty. Furthermore, the article demonstrates that it is incorrect for the Proposal to refer to the exclusive competence of the European Union in relation to customs union in order to exclude the applicability of the principle of subsidiarity. The author believes that the Proposal should instead be justified on the grounds of the subsidiarity and proportionality principles and suggests some amendments to the Proposal in order to better comply with such principles.

SOMMARIO:

I. La proposta di direttiva in materia di sanzioni doganali. Le questioni sottese - II. La nozione di cooperazione doganale e le criticità derivanti dall'inclusione della Proposta di direttiva nel suo ambito - III. Il richiamo alla competenza esclusiva dell’Unione in materia doganale contenuto nella Proposta di direttiva al fine di escludere rilevanza al principio di sussidiarietà - IV. Rilievi sulla Proposta di direttiva alla luce del principio di sussidiarietà - V. Valutazione della Proposta di direttiva alla luce del principio di proporzionalità - VI. Rilievi conclusivi - NOTE

I. La proposta di direttiva in materia di sanzioni doganali. Le questioni sottese

Il 13 novembre 2013 la Commissione europea ha presentato una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul quadro giuridico unico relativo alle infrazioni e alle sanzioni doganali [1]. La constatata presenza di regolamentazioni sanzionatorie diverse da parte degli Stati membri viene indicata dalla Commissione, nella Proposta di direttiva, come la ratio dell’in­troduzione di regole armonizzate. Tale situazione normativa divergente non giova, a parere della Commissione, alla gestione efficiente dell’unione doganale, incidendo sulle condizioni di concorrenza. Risultano infatti avvantaggiati gli operatori economici che violino il diritto di uno Stato membro in cui “viga una normativa clemente per le sanzioni doganali” [2]. La base giuridica su cui fondare l’emanazione della direttiva viene individuata dalla Commissione nell’art. 33 TFUE, relativo alla cooperazione doganale [3]. Ciò, sulla base di due assunti: il riavvicinamento delle infrazioni doganali e delle relative sanzioni presuppone la cooperazione doganale tra gli Stati membri; inoltre, detto riavvicinamento contribuisce alla corretta ed uniforme attuazione della legislazione doganale dell’Unione e al relativo controllo. In relazione al richiamo all’art. 33 TFUE, la Commissione ricorda come tanto l’introduzione di agevolazioni e semplificazioni nella normativa doganale, quanto l’accesso degli Operatori Economici Autorizzati (AEO) a tali agevolazioni e semplificazioni costituiscano una rilevante motivazione per rafforzare la cooperazione [4]. Osserva inoltre la Commissione che il ravvicinamento delle infrazioni doganali e delle sanzioni non penali è considerato parte integrante del diritto derivato che l’U­nione può adottare al fine di rafforzare la cooperazione tra le autorità doganali degli Stati membri e tra gli Stati membri e la Commissione nel suo ruolo di attuazione della normativa dell’unione doganale. A questo ultimo riguardo, si osserva nella Proposta che costituendo l’unione doganale un settore di competenza esclusiva dell’Unione, un’azione in questo settore non necessita di essere valutata rispetto al principio di sussidiarietà. L’esame della Proposta di direttiva mette in luce una serie di questioni relative sia al fondamento giuridico per la sua emanazione, sia in relazione all’ap­plicazione [continua ..]

II. La nozione di cooperazione doganale e le criticità derivanti dall'inclusione della Proposta di direttiva nel suo ambito

Non convince interamente, ad avviso di chi scrive, la posizione della Commissione laddove richiama l’art. 33 TFUE a fondamento della proposta di direttiva, assumendo che la cooperazione doganale possa includere anche l’in­troduzione di regole armonizzate in tema di sanzioni. Dubbi al riguardo risultano prospettati da alcuni Stati membri. In particolare, è stato osservato dal Parlamento lituano come gli obiettivi posti dalla Proposta di direttiva risultino solo indirettamente connessi alla cooperazione doganale, non autorizzando detto art. 33 TFUE l’Unione europea ad adottare un quadro relativo alle infrazioni alla normativa doganale [7]. Nella motivazione della Proposta di direttiva si osserva che la valutazione dei criteri richiesti per ottenere la qualifica di Operatore Economico Autorizzato e, in particolare, del criterio relativo all’assenza di infrazioni gravi o ripetute da parte dell’operatore, rende necessari sistemi sanzionatori comparabili in tutta l’Unione europea al fine di garantire condizioni di concorrenza eque tra gli operatori economici. Sicché, ad avviso della Commissione, il riavvicinamento delle infrazioni doganali non solo presuppone la cooperazione doganale tra gli Stati membri, ma contribuisce anche alla corretta e uniforme attuazione della normativa doganale e al relativo controllo. Il fatto, tuttavia, che il riavvicinamento delle infrazioni doganali possa contribuire al miglior funzionamento della normativa doganale non implica, ad avviso di chi scrive, che tale ravvicinamento possa includersi nella nozione di “cooperazione doganale”. Alcuni rilievi inducono a prospettare dubbi in merito al tale inclusione. La nozione di cooperazione in ambito doganale, quale ricavabile dal dato normativo e dalla prassi degli Stati membri, non sembra, infatti, autorizzare l’inclusione in essa della disciplina dettagliata delle violazioni e infrazioni amministrative in ambito doganale. Com’è noto, infatti, l’art. 33 TFUE, inserito nel Capo 2 (cooperazione doganale) del Titolo II (libera circolazione delle merci), stabilisce che, nel quadro del campo di applicazione dei trattati, il Parlamento europeo ed il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano misure per rafforzare la cooperazione doganale tra gli Stati membri e tra questi ultimi e la Commissione [8]. Sul piano interpretativo, il termine [continua ..]

III. Il richiamo alla competenza esclusiva dell’Unione in materia doganale contenuto nella Proposta di direttiva al fine di escludere rilevanza al principio di sussidiarietà

 Nella Proposta di direttiva la Commissione osserva che un’azione nel settore delle infrazioni doganali non necessita di essere valutata rispetto al principio di sussidiarietà in quanto l’unione doganale costituisce un settore di competenza esclusiva dell’Unione europea. Tale indicazione, in relazione alla quale sono state avanzate riserve da parte dei parlamenti di alcuni Stati membri [17], si espone tuttavia, ad avviso di chi scrive, ad alcuni rilievi critici. È noto, infatti, che l’Unione europea ha una competenza esclusiva in materia doganale [18], riguardando tale competenza, in forza dell’art. 3, comma 1, lett. a), del TFUE, il complesso degli scambi di merci tra l’Unione ed i Paesi terzi ed al­l’interno dell’Unione. Rilevano a questo proposito, sul piano esterno, la deter­minazione dei dazi e delle misure di politica commerciale, la tariffa doganale comune, la disciplina dell’obbligazione doganale (an e quantum), i regimi doganali. Sul piano interno, rileva, invece, l’abolizione delle frontiere tra Stati membri. Rientrano invece nella competenza degli Stati membri l’organizza­zione degli uffici e delle procedure relative all’attuazione delle norme in materia doganale, nonché, sino ad oggi, le previsioni sanzionatorie in caso di loro violazione [19]. La proposta di direttiva in materia di infrazioni e sanzioni doganali risulta inoltre riferirsi all’esercizio da parte dell’Unione europea di una competenza non richiamata nel codice doganale e sin d’ora esercitata, nel rispetto dei suddetti principi, solo dagli Stati membri [20]. Sulla base di quanto sopra, non appare interamente convincente, ad avviso di chi scrive, richiamare nella proposta di direttiva la competenza esclusiva in materia di unione doganale prevista dall’art. 5 TFUE al fine di escludere la rilevanza del principio di sussidiarietà. A questo riguardo deve ricordarsi come l’at­tribuzione di competenze all’Unione europea risulti, a seguito delle modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona, più dettagliata [21], benché, come evidenziato in dottrina, l’individuazione della portata precisa di una competenza dell’Unione non sia sempre agevole, in quanto all’interno dei Trattati “le modalità con cui le specifiche competenze sono [continua ..]

IV. Rilievi sulla Proposta di direttiva alla luce del principio di sussidiarietà

 Come si è cercato di dimostrare nel precedente paragrafo, la proposta di direttiva dovrebbe essere scrutinata alla luce del principio di sussidiarietà. Tale profilo viene peraltro incidentalmente richiamato dalla Commissione: pur ribadendosi che l’azione dell’Unione europea nel settore delle infrazioni doganali e delle sanzioni non penali non necessita di essere valutata alla luce del principio di sussidiarietà [27], la Commissione assume che solo l’Unione europea sia in grado di conseguire gli obiettivi indicati nella proposta, stante le notevoli disparità esistenti tra le legislazioni nazionali degli Stati membri. Dubbi al riguardo sono stati tuttavia sollevati da alcuni Stati membri. In particolare, il Parlamento lituano, nell’ambito della procedura di cui all’art. 6 del Protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, ha osservato come la proposta non sia conforme al principio di sussidiarietà [28]. Il tema è quindi se la politica doganale dell’Unione europea possa essere efficacemente attuata in mancanza di una disciplina dettagliata e armonizzata in tema di violazioni e sanzioni applicabili. A questo proposito, deve osservarsi che la posizione dell’Unione europea, anche alla luce di recenti modifiche alla disciplina doganale, non risulta estranea al tema delle sanzioni per violazioni doganali. In riferimento al riguardo va all’art. 42 del regolamento 952/2013 relativo al codice doganale dell’Unione, già in vigore, ma destinato ad essere applicabile dall’1 giugno 2016 [29]. Rispetto, infatti, al regolamento 2913/1992 attualmente vigente, relativo al codice doganale, il regolamento 952/2013 contiene nel suo art. 42 alcune previsioni in materia di sanzioni [30]. In tale art. 42 si richiamano principi, peraltro di elaborazione giurisprudenziale, in materia di sanzioni, prescrivendosi che queste debbano essere effettive, dissuasive e proporzionali ed individuando, in termini generali, le diverse modalità di applicazione. Si stabilisce altresì che ciascuno Stato membro preveda sanzioni applicabili in caso di violazione della normativa doganale [31]. Il regolamento 952/2013, al suo art. 42, risulta quindi prendere atto delle competenze degli Stati membri in relazione alla disciplina delle sanzioni in materia doganale. Sotto questo profilo, [continua ..]

V. Valutazione della Proposta di direttiva alla luce del principio di proporzionalità

La disciplina delle violazioni tributarie contenute nella Proposta di direttiva solleva ulteriori profili di criticità in relazione alla previsione contenuta al suo art. 3, relativo alle infrazioni doganali con responsabilità oggettiva, che stabilisce una serie di ipotesi in cui i relativi atti ed omissioni costituiscono infrazioni doganali indipendentemente da qualsiasi elemento di colpa [36]. Si esclude la rilevanza dell’elemento soggettivo, mentre l’entità della sanzione viene modulata sulla base di circostanze soggettive ed oggettive, di cui all’art. 12 della Proposta di direttiva [37]. Il richiamo così effettuato alla responsabilità oggettiva ha, tuttavia, suscitato perplessità da parte di alcuni Stati membri [38]. È stato, in particolare, osservato che, la Proposta di direttiva non risulta conforme al principio di proporzionalità in quanto «it goes further than is necessary to achieve the stated objectives and may consequently breach the EU principle of proportionality» [39]. La previsione di una forma di responsabilità oggettiva dovrebbe quindi essere valutata alla luce del principio di proporzionalità [40] ed essere soggetta ad una verifica circa il fatto che le misure considerate non superino i limiti di ciò che è idoneo (criterio dell’efficacia) e necessario (criterio dell’efficienza) per il conseguimento degli scopi perseguiti dalla normativa di cui trattasi. Il principio di proporzionalità, è appena il caso di ricordarlo, è di tutto rilievo in un ordinamento, come quello dell’Unione europea, destinato a evolversi [41] e integrarsi negli ordinamenti nazionali e coordinarsi con essi, anche grazie all’attività di elaborazione della Corte di giustizia [42]. Con specifico riguardo alla materia delle infrazioni doganali, gli Stati membri devono esercitare la loro competenza nel rispetto dei principi generali del diritto comunitario e, in particolare, del principio di proporzionalità [43]. In linea di principio, un sistema sanzionatorio che preveda forme di respon­sabilità oggettiva non è contrario al diritto dell’Unione europea. Come, infatti, rilevato dalla Corte di giustizia anche in tempi recenti [44], una forma di responsabilità oggettiva non [continua ..]

VI. Rilievi conclusivi

 Alla luce di quanto sopra esposto, si ritiene che, da un lato, il richiamo dell’art. 33 TFUE quale fondamento giuridico della proposta di direttiva, non sia interamente corretto, così come non corretto sia escludere la rilevanza del principio di sussidiarietà in relazione all’armonizzazione della disciplina delle violazioni e sanzioni in materia doganale. Ciò porta a ritenere che possa risultare meglio conforme alla disciplina dei trattati riportare il fondamento giuridico della Proposta di direttiva alla clausola di cui all’art. 352 TFUE, che consente, pur con vincoli più severi, il superamento della rigidità del principio delle competenze di attribuzione. Sulla base di detti presupposti, l’azione dell’Unione dovrebbe essere riveduta e modificata, ad avviso di chi scrive, al fine di superare le obiezioni sollevate dai parlamenti di alcuni Stati membri. Dovrebbe quindi valutarsi il relativo impatto alla luce dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, evitando il ricorso a meccanismi di responsabilità oggettiva e limitando la disciplina ai principi base per l’individuazione delle sanzioni in materia doganale. La finalità dovrebbe essere quella di dare maggior concretezza ai parametri di effettività, dissuasività e proporzionalità individuati nel codice doganale e nella giurisprudenza della Corte di giustizia. Nell’effettuare un tale intervento occorrerebbe inoltre limitare la disciplina armonizzata alle previsioni strettamente necessarie al funzionamento delle prescrizioni in materia doganale, semplificando le ipotesi sanzionatorie. Va, infatti, considerato che alcuni Stati membri hanno regolato il funzionamento delle violazioni amministrative in materia doganale con norme di carattere generale, che valgano anche per tributi diversi da quelli doganali [51]. Un intervento dell’Unione nei termini indicati nella proposta di direttiva potrebbe produrre la necessità di creare, all’interno della disciplina nazionale in tema di sanzioni, un sotto-sistema di regole e principi applicabile alle sole violazioni in materia doganale, con potenziali problemi di coordinamento tra la disciplina sanzionatoria doganale e la disciplina sanzionatoria amministrativa in altri ambiti di carattere tributario, alla luce dei principi fondamentali dell’ordinamento interno [52].    

NOTE