È opinione diffusa che la progressiva affermazione di un sistema multilivello di garanzie determini un’elevazione dello standard di tutela giurisdizionale dei diritti in Europa. Nella dottrina italiana è peraltro ancora persistente una critica di fondo alla Corte di giustizia, accusata di prestare troppa attenzione alle esigenze del mercato e di interpretare e applicare anche i diritti della persona nella prospettiva economicista dei Trattati. Inoltre, sempre più spesso nel dibattito politico viene prospettata l’idea che l’inte­grazione sovranazionale costituisca una minaccia per lo sviluppo economico e il benessere sociale degli Stati membri.

Nel presente studio sono richiamati alcuni recenti casi giurisprudenziali al fine di verificare se ed entro quali limiti il sistema di cooperazione giudiziaria basato sul meccanismo del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE sia idoneo a consentire un complessivo rafforzamento della tutela dei diritti in Europa.

SOMMARIO:

I. Premessa. - II. Il caso Ajos. - III. La vicenda Taricco e le sue ripercussioni sul principio del primato del diritto dell'UE. - IV. La sentenza Ceramiche Sant'Agostino. - V. La Corte di giustizia come garante dei principi dello Stato di diritto negli Stati membri. - VI. Considerazioni conclusive. - NOTE

I. Premessa.

È opinione diffusa che la progressiva affermazione di un sistema “multilivello” di garanzie abbia determinato, nel complesso, una elevazione dello standard di tutela giurisdizionale dei diritti in Europa [1]. La Corte di giustizia, pur dimostrando una crescente sensibilità per le esi­genze di tutela dei diritti [2], ha tuttavia più volte ribadito, anche di recente, che «l’autonomia di cui gode il diritto dell’Unione rispetto al diritto dei singoli Stati membri nonché rispetto al diritto internazionale» esige che l’inter­pretazione dei diritti fondamentali «venga garantita nell’ambito della struttura e degli obiettivi dell’Unione» [3]. In questa prospettiva è ancora diffusa, nella dottrina italiana, una critica di fondo alla Corte di giustizia, accusata di prestare troppa attenzione alle esigenze del mercato [4] e di interpretare e applicare anche i diritti della persona nella prospettiva economicista dei Trattati [5]. Inoltre, sempre più spesso nel dibattito politico viene prospettata l’idea che l’integrazione sovranazionale costituisca una minaccia per lo sviluppo economico ed il benessere sociale degli Stati membri [6]. Non è quindi un caso che le notissime decisioni rese dalla Corte costituzionale nell’ambito della cosiddetta “saga Taricco” (ord. n. 24/2017 e sent. n. 115/2017) e nel caso Ceramiche Sant’Agostino (sent. n. 269/2017) abbiano suscitato, nella dottrina italiana, un dibattito senza precedenti. La rinnovata attenzione per un tema che, tutto sommato, pareva aver trovato una sistemazione stabile e largamente condivisa, nasce dalla sensazione che, con queste decisioni, la Corte costituzionale abbia inteso rivedere il tradizionale modello delineato con la sentenza Grantital [7], valorizzando le esigenze specifiche del nostro sistema costituzionale con riguardo alla tutela nei settori che interessano il diritto dell’Unione fino al punto di rimettere in discussione i principi della primazia e dell’effetto diritto del diritto dell’Unione [8]. Qui di seguito cercherò di verificare se, ed entro quali limiti, il sistema di cooperazione giudiziaria basato sul meccanismo del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, sia idoneo a consentire un complessivo rafforzamento della tutela dei [continua ..]

II. Il caso Ajos.

La Corte suprema danese (Højesteret), dopo avere sollevato rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, con sentenza resa il 6 dicembre 2016 ha deciso di disattendere quanto stabilito dalla Grande camera nella sentenza sul caso Ajos [10], affermando che i principi generali del diritto dell’Unione europea e le diposizioni della Carte dei diritti fondamentali dell’Unione non possono avere effetti diretti nel territorio danese e permettere la disapplicazione di una legge con essi contrastante. I fatti che hanno preceduto la pronuncia possono essere riassunti nel modo che segue. La Corte di giustizia, nella famosa sentenza Mangold [11], ha affermato che il principio di non discriminazione in base all’età deve essere considerato un principio generale del diritto dell’Unione, che impone ai giudici nazionali di disapplicare le norme con esso confliggenti, anche nell’ambito di controversie tra privati. Nonostante le forti critiche di parte della dottrina [12], tale principio è stato successivamente confermato nella sentenza Kücükdeveci [13]. La Corte di giustizia ha fatto applicazione di tali principi nella decisione resa sul caso Ingeniørforeningen i Danmark [14], a seguito del rinvio pregiudiziale della Vestre Landsret (Alta Corte della Danimarca occidentale). In quel caso il sig. Andersen aveva chiesto al suo ex datore di lavoro il pagamento dell’indennità speciale di licenziamento corrispondente a tre mensilità di stipendio. La domanda era stata però respinta in forza dell’art. 2a(3) della legge danese sull’impiego, che esclude dal beneficio dell’in­den­nità speciale di licenziamento tutti i lavoratori aventi diritto, al momento del loro licenziamento, ad una pensione di vecchiaia da parte del loro datore di lavoro e che hanno aderito a tale regime previdenziale prima di aver raggiunto i 50 anni di età. La Corte di giustizia ha ritenuto tale disposizione contraria al divieto di discriminazione in base all’età stabilito dagli artt. 2 e 6(1) della direttiva del Consiglio 2000/78/CE, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro [15]. A seguito della decisione sulla vicenda del sig. Andersen, il Parlamento danese ha modificato [continua ..]

III. La vicenda Taricco e le sue ripercussioni sul principio del primato del diritto dell'UE.

Assai diverso è l’atteggiamento tenuto dalla Corte di giustizia nel caso Taricco [21]. Una attenta considerazione delle esigenze di natura costituzionale fatte valere dal giudice del rinvio ha consentito di evitare un conflitto dagli esiti difficilmente prevedibili. La vicenda, com’è noto, riguarda il regime italiano di prescrizione applicabile ai reati in materia di IVA realizzati attraverso le cosiddette “frodi Carosello». Queste frodi, basate su illecite triangolazioni di fatture tra società italiana ed estere, sono molto difficili da scoprire e richiedono normalmente indagini lunghe e complesse, che comprendono rogatorie internazionali. L’applicazione a questi reati del termine abbreviato di prescrizione introdotto dalla legge conosciuta come ex Cirielli ne ha comportato, di fatto, una generalizzata impunibilità. Questa situazione, che determina una rilevante perdita del gettito IVA e conseguentemente un grave danno alle finanze sia dello Stato sia dell’Unio­ne europea, avrebbe dovuto essere affrontata attraverso una procedura d’in­frazione nei confronti dell’Italia. Invece la situazione è stata portata all’at­tenzione della Corte di giustizia attraverso un rinvio ex art. 267 TFUE del pretore di Cuneo, che ha dato origine alla sentenza conosciuta come Taricco [22]. Con questa decisione, assai discussa, la Grande Sezione della Corte di giustizia ha configurato l’art. 325 TFUE come norma produttiva di effetti diretti [23], tale da imporre ai giudici comuni la disapplicazione delle regole più favorevoli in materia di prescrizione in due casi: (i) quando il regime giuridico della prescrizione impedisce di infliggere sanzioni effettive e dissuasive in un numero considerevole di gravi casi di frode che ledono gli interessi finanziari dell’Unione (art. 325, par. 1, TFUE), ovvero (ii) quando il termine di prescrizione, per effetto delle norme contestate, risulta più breve di quello fissato dalla legge nazionale per casi analoghi di frode in danno dello Stato membro (art. 325, par. 2, TFUE). Per effetto della Taricco, quindi, gli imputati di “frodi carosello” non potevano più beneficiare del termine breve di prescrizione. Questo ha però sollevato un grosso problema di costituzionalità. La Corte costituzionale italiana, infatti, considera la [continua ..]

IV. La sentenza Ceramiche Sant'Agostino.

Nelle vicende sopra richiamate, la Corte suprema danese e la Corte costituzionale hanno agito a tutela dei principi costituzionali ritenuti irrinunciabili. Nel primo caso, la mancanza di un vero dialogo ha contribuito a creare una situazione di conflitto con la Corte di giustizia. Nel secondo caso, invece, la Corte di Giustizia si è dimostrata incline ad “ascoltare” il messaggio che la Corte costituzionale le aveva fatto pervenire attraverso il rinvio pregiudiziale. Il rinvio ex art. 267 TFUE, se correttamente utilizzato, costituisce dunque un prezioso strumento di cooperazione tra le Corti. In un contesto del genere, il famoso obiter dictum espresso dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 269/2017 [34] non poteva passare inosservato. Con esso, infatti, la Corte costituzionale ha, nella sostanza, rivendicato il monopolio interpretativo sui diritti fondamentali [35] e ha invitato i giudici comuni, in presenza di disposizioni di legge lesive dei diritti della persona riconosciuti sia dalla Costituzione sia dalla CDFUE, a sollevare questione di costituzionalità anche se verte su una materia che presenta profili di rilevanza con il diritto del­l’Unione [36]. La Corte ha giustificato questa conclusione osservando che la CDFUE ha contenuto «di impronta tipicamente costituzionale», perché riconosce principi e i diritti corrispondenti a quelli tutelati dalla Costituzione. Secondo la Corte, il modello delineato dalla Costituzione italiana, «che situa il sindacato accentrato di costituzionalità delle leggi a fondamento dell’architettura costituzionale», postula che le violazioni dei di­ritti della persona vengano risolte attraverso una sentenza dichiarativa erga omnes dell’eventuale illegittimità della legge [37]. Nei casi di “doppia pregiudizialità”, ovvero quando una legge sia oggetto di dubbi di illegittimità tanto in riferimento ai diritti protetti dalla Costituzio­ne italiana, quanto in relazione a quelli garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea in ambito di rilevanza comunitaria, pertanto i giudici ordinari sono tenuti ad applicare la Costituzione e il sistema di judicial review of legislation ivi previsto [38]. Resta peraltro ferma, precisa la Corte, la possibilità di [continua ..]

V. La Corte di giustizia come garante dei principi dello Stato di diritto negli Stati membri.

Il meccanismo del rinvio pregiudiziale che la Corte costituzionale e la Corte suprema danese hanno utilizzato per evidenziare alla Corte di giustizia l’esistenza di valori costituzionali considerati irrinunciabili anche nei confronti del diritto dell’Unione, in determinate circostanze può servire per chiedere alla Corte di giustizia un intervento a tutela dei diritti fondamentali che l’ordinamento interno non riesce a garantire [50]. Nelle famose conclusioni rese nella causa Konstantinidis, l’Avvocato generale Jacobs sostenne che ciascun cittadino dell’Unione, nell’esercizio della libertà di circolazione, possa chiedere alla Corte di esaminare qualsiasi prov­vedimento nazionale alla luce dei diritti fondamentali riconosciuti dall’Unio­ne. Ogni violazione, da parte dello Stato ospitante, di un diritto fondamentale di un cittadino di un altro Stato membro, infatti, sarebbe suscettibile di ostacolare l’esercizio del diritto alla libera circolazione [51]. La Corte non ha accolto questa impostazione. L’Avvocato generale Maduro nelle sue conclusioni presentate nel caso Centro Europa 7 ha osservato che, a partire dall’en­trata in vigore del Trattato di Amsterdam, «il rispetto dei diritti fondamentali è una condizione giuridica formale per l’ade­sione all’Unione europea». Di qui l’idea di riconoscere alla Corte di giustizia il potere di accertare l’even­tuale esistenza di «serie e durevoli trasgressioni che evidenziano un problema di natura sistemica nella tutela dei diritti fondamentali nello Stato membro», anche se le stesse attengano a situazioni meramente interne [52]. A dieci anni di distanza tale scenario si è concretamente verificato nel­l’or­mai famoso caso Associação Sindical dos Juízes Portugueses [53]. La questione nasceva da un rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE nell’ambito di una controversia in cui alcuni giudici contabili contestavano le riduzioni salariali temporaneamente applicate dal legislatore portoghese nell’ambito della politica di riduzione del disavanzo eccessivo in attuazione di un program­ma di assistenza finanziaria dell’Unione europea. Il giudice del rinvio ha chiesto alla Corte di giustizia di valutare la compatibilità di dette [continua ..]

VI. Considerazioni conclusive.

La concorrenza delle garanzie approntate dalla CDFUE rispetto a quelle della Costituzione italiana, come ha giustamente osservato la Corte costituzionale, «arricchisce gli strumenti di tutela dei diritti fondamentali» [59]. L’interazione tra diversi sistemi di tutela dei medesimi diritti, tuttavia, crea, inevitabilmente una serie di problemi di coordinamento tra Corti nazionali ed europee. Inoltre non va trascurato il rischio che la Corte costituzionale venga tagliata fuori dal sistema multilivello di protezione dei diritti fondamentali [60]. Questi problemi sono indubbiamente seri, ma possono essere risolti se si realizzano due condizioni. La prima è la disponibilità della Corte di giustizia ad ascoltare la “voce” delle corti nazionali e a tenere conto nelle proprie decisioni dei valori costituzionali considerati irrinunciabili negli Stati membri. Le vicende Ajos, in cui la Corte di giustizia non ha ascoltato la “voce” della Corte suprema danese, da una parte, e la vicenda Taricco, in cui invece l’apertura e il dialogo ha permesso l’individuazione di una posizione comune, dall’altra parte, sono emblematiche al riguardo. La seconda condizione è che i sistemi nazionali rinuncino a porsi in maniera autoreferenziale [61] ed accettino di contemperare i propri valori costituzionali con le esigenze e i valori dell’Unione europea [62]. Come è stato correttamente evidenziato da un’attenta dottrina, uno dei risultati più concreti e più importanti dell’integrazione europea consiste nel­l’avere favorito un processo di “osmosi” di valori giuridici, che obbliga le autorità europee e quelle degli Stati membri ad un dialogo e ad un confronto continui alla ricerca di regole e principi comuni. Così come l’Unione “assorbe” i valori costituzionali degli Stati membri, attraverso il filtro delle tradizioni costituzionali comuni, così tali valori, una volta recepiti nell’or­di­namento dell’Unione, diventano anche valori nazionali. Si tratta cioè di un processo circolare, nel quale gli Stati membri e l’Unione contribuiscono alla progressiva creazione di un «patrimonio costituzionale comune» [63]. In questa prospettiva sembra del resto muoversi la più recente giurisprudenza della Corte costituzionale. La [continua ..]

NOTE